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摘 要 本文就行政问责制进行探讨,行政问责制的研究对社会的发展进程和国家法律责任制度的建立有重要的意义.通过对行政问责制的研究,综合各种观点对行政问责制存在的问题与不足有了深刻的认识,并从行政问责制未来的发展出发提出政策建议来寻求解决的方法.
关 键 词 行政问责制 文献综述 法律责任制度
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-147-02
虽然中国学者研究问责制起步于2002年,但2003年“非典”事件标志着我国行政问责制的全面启动.近几年来,由于继“非典”后的各种特大事故,行政问责制发展迅速,逐步走向了制度化、法制化.我国不但在实践方面获得了丰硕的成果,在理论研究方面也获得了进展.
一、行政问责制的涵义
(一)行政问责制的起源
最早对“行政问责”进行明确规范界定的是美国学者谢菲尔茨.他1985年在其主编的《公共行政实用词典》中提出了“行政问责”(AdministrationAccountability)的概念,并将问责的范围界定在“由法律或组织授权的官员,必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任.”
(二)在我国行政问责制的含义有几种观点
1.主客体关系说
从主客体关系来定义行政问责制的含义的人认为行政问责制是行政主体对行政客体的一种责任追究制度.持这种观点的有周亚越和高小平.
周亚越认为,行政问责制是指特定的问责主体针对政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的,并要求其承担否定性结果的一种制度规范.
高小平在认为行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况实施的、要求其承担否定性后果的一种责任追究制度.
2.权利义务说
持这种观点的人认为行政问责制是有权利的主体对赋有责任和义务的政府及其公务员进行追究的一种制度规范.持这种观点的有刘厚金和宋涛.
刘厚金认为,行政问责制是指法定的公共权力主体针对各级政府及其公务员所承担的职责和义务的履行情况而实施的,并要求其承担否定性结果的制度规范.
宋涛则认为行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果.
3.法律关系说
持这种观点的人认为行政问责制是一种法律监督和追究制度.持这种观点的有王宏伟和韩剑琴.
王宏伟认为,行政问责制的基本含义是行政机关以及立法机关、司法机关、执政党、党派、人大代表等对因为疏忽或者不负责任而造成重大损失或者公共资源浪费的行政主体提出质疑并且追究其相关责任的制度.
韩剑琴认为行政问责制是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失,不履行或不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和责任追究的制度.
由上可见,目前人们对行政问责制的认识,在其本质上已达成共识,即行政问责制是一整套对公共权力进行监督和制约,并进行责任追究的制度安排.但是,由于行政问责制的内涵比较丰富,导致了不同学者对行政问责制的描述也不尽相同.
二、我国行政问责制存在的问题和不足
(一)我国行政问责制存在的问题和不足有以下几种观点
1.信息壁垒过高说
持这种观点的人认为大部分的信息资源都掌握在政府手里,政府信息不透明,信息不公开,公众缺乏知情权,行政问责就无法公开.损害了公众的知情权和监督权.持这种观点的有毛寿龙,卢智增,骆勇和姜卫平等人.
毛寿龙认为公众对问责制存在质疑的主要原因是信息不完全公开损害了公众的知情权和监督权.使公众对被问责官员复出的原因,理由和程序一无所知.导致政府的标准和群众的标准之间存在错位,政府的问责和群众的期望之间存在错位.
骆勇从行政生态学视角探讨了中国行政问责制存在问责信息不对称、问责主体缺失、问责外部缺乏制度保障等问题.
姜卫平重点研究突发事件考验下的行政问责制,其研究表明行政问责制要建立在信息充分、合理配置与划分行政权力基础上,还特别强调了要将党委决策依法纳入行政问责体系.
2.问责边界模糊说
持这种观点的人认为现行的问责制在问责的主体、问责的范围、问责的条件、问责的程序以及问责的后果等等方面都还没有给出明确的界定,问责所问的政治责任和法律责任边界尚不清晰.持这种观点的有周汉华和.
周汉华认为目前的公务员法《党政干部选拔任用工作条例》和《政府信息公开条例》等法律法规对官员所承担的法律责任有明确规定,但是缺乏对官员政治责任的认定.对官员的政治责任要求与法律责任是不同的,被问责官员承担法律责任只是问责制中最基本的要求,不能只强调法律责任,忽视政治责任的问责.
认为行政职能划分不清,各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确,官员具体承担什么责任是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任,目前还并非很明确.问责标准的模糊,问责标准弹性过大导致问责效果不佳.由于行政官员的权、责不清在先,因而很难确定责任.
3.权责不清说
持这种观点的人认为问责制是个系统工程,近年来权责不清造成了一些领域监管不力,遇到利益大家都争,碰到问题又互相推委,出了事又由于权责不明而造成追责不力,留下真空地带.持这种观点的有杰和康之国.
杰认为当前行政问责制中有很多问题还没能够很好解决,导致行政问责制在实施过程中步履蹒跚.在问责过程中监督不到位,在问责过程中监督什么、谁来监督、如何监督成了一个现实的问题.有关问责制的法律还很不健全,我国至今还没有一部关于行政问责的法律.所以只有制定一部全国统一的行政问责法,才能摆脱现有问责模式的缺陷.
康之国的研究认为我国行政问责制现实悖论现象的生成,既有历史传统的原因,也有政治体系发展不健全、配套制度与改革相对落后等原因.
三、健全和完善我国行政问责制的思路和对策建议
我国行政问责制所以存在如此多的问题有很多制度上和实践上的原因,这已成为学术界和政府广泛接受的一个共识.如何更好的促进我国行政问责制的发展与完善学界进行了大量有益的探索.
(一)加强行政问责制的配套制度建设
主张从配套制度入手解决问题的人认为实施和完善行政问责制需要一系列配套的制度,其中基本的配套制度是信息公开.只有把公共权力摊在阳光下,公共政策的决策和执行透明官员才不敢怠慢.在这样的逻辑基础上,毛寿龙、、程样国、黄晓军和刘丽娟等人提出了发展建议.
程样国、黄晓军提出要解决行政问责制的缺陷可以从明确和强化人大监督的权力、加大人民政协和党派的监督作用、健全司法机关监督问责与加强新闻媒体的舆论监督以保证信息公开透明等四个方面进行努力.
刘丽娟认为只有信息公开才能问责,解决信息公开问题,目前可以采取以下措施:一是有赖于全国人大制定《信息公开法》这是解决行政问责制根本的法律保障.二是各级政府及其职能部门应该定期地向社会公众发布政府履行职责的情况,从制度上保证人民的知情权.三是政府的各级领导和各职能部门的领导应通过公开网站公开,直接听取公众的陈述.四是保障媒体的采访.
则认为应实行政务公开,发挥公众和传媒的监督作用,只有坚持政务公开,公众和传媒才能有效监督,问责制才能真正生效.
(二)拓宽问责的范围,建立专门机构监督和保证问责制的实行
主张从问责的范围入手解决问题的人认为行政问责不仅要对发生的重大事故问责,而且要对行政作出的错误决策,滥用职权的行政作为问责,而且还要对故意拖延,推委扯皮等行政不作为问责,这就需要理顺有关管理体制,为问责制的稳步推进创造良好的外部环境.主要的代表学者有周汉华、郑泰安、刘丽娟等人.
郑泰安的观点表明我国行政问责制要从三个方面进行重塑:一是依法行政到依法行政和法治行政理念相互渗透的再造,二是法律内在价值到法律内在价值和法律形式价值彼此关照的再造,三是权力制约到权力制约、权利制约和责任制约三者互动的再造.
刘丽娟认为行政问责并非只问行政责任,法治国家对失职官员所追求的追“问”,更多的是作为他任,而不仅仅是作为自律机制中的行政责任.主张行政问责不仅要对发生的重大事故问责,而且要对行政作出的错误决策,滥用职权的行政作为问责,而且还要对故意拖延,推委扯皮等行政不作为问责为问责制创造良好的外部条件.
(三)制定一部统一的行政问责法
主张从法律法规政策入手解决问题的学者认为建立完备的行政司法体系对行政行为、行政组织、治安、公共事业、责任和行政诉讼等都有具体的规范,既规定行政权力机关的权能、行政活动的方式,也规定对行政活动的损害后果应该承担的责任,明确权责关系.这种观点的代表学者有姜晓萍和杰.
姜晓萍提出了其对行政问责制构建的构想,多元化的问责主体是问责的关键,明晰化的问责对象是落实责任的关键,全方位的问责范围是明确责任的关键,规范化的问责程序是依法问责的关键.
杰则认为现在的当务之急是制定一部行政问责法,规范问责主体及权力,规范问责客体及职责,做到问责制度化,程序化,规范化摆脱现有问责模式的缺陷.
综上所述制约我国行政问责制发展的主要障碍还是信息壁垒过高、问责边界模糊不清、权责不清等因素.考虑行政问责制的实际,要改变行政问责制落后的现状必须行政机关及其工作人员要能够重新审视自己的行为,在现有的基础上继续完善,实现从“新制”到“良制”的根本性转变.
注释:
高小平.深入研究行政问责制,切实提高政府执行力.中国行政管理.2007(8).6.
宋涛.行政问责概念及内涵辨析.深圳大学学报(人文社会科学版).2005(2).44.
韩志明.当前行政问责制研究评述.云南行政学院学报.2007(2).
韩剑琴.建立责任政府的新探索――行政问责制.探索与争鸣.2004(8).20.
半月谈..2009(10).
姜卫平.突发事件考验下的政问责.大连干部学刊.2008(10).33.
半月谈..2009(10).
.浅析中西问责运行机制比较.财富网络.2005.
半月谈..2009(10).
康之国.行政问责制的法理逻辑与现实悖论分析.河南师范大学学报(哲学社会科学版).2007(11).76.
刘丽娟..我国实施行政问责制的现状.吉林省行政管理学会.2009.
郑泰安.行政问责制的理念再造.云南行政学院学报.2007(4).20.