对完善我国行政问责制法律制度的

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摘 要 ：具备高度的责任心和负责精神,完善的责任机制和可问责机制,无疑是一个有效率和有公信力的现代政府所必须具备的品格,也是其活力的源泉.行政问责制是政治的一个组成部分,是实现责任政府的一个重要现实途径.本文对实施行政问责制的障碍进行了分析,提出了完善我国行政问责制的路径.

关 键 词 ：行政；行政问责制；法律制度

中图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０１－００３０－０３

收稿日期：２０１０－０８－１６

作者简介：张雅光（１９６２―）,女,吉林长春人,吉林省委党校（吉林省行政学院）副编审,研究方向为经济法.

一、我国行政问责法律制度的践行

行政问责制作为公共行政领域的一种有效治理方式,具有一定的国际性和普遍性,发达国家建立和实施行政问责制度的很多比较成熟和完备的做法和经验模式可供我国参考、借鉴.例如：英国是议会内阁制国家的创立者,开启了议会监督的先河,议会对政府的种种监督与制约对后世产生了深远的影响,对我国完善人民代表大会对行政机关的监督起着有益的参考作用.英国的质询、弹劾、不信任及调查制度等,规定得较为详细、具体,程序严格,具有很强的可操作性,包括议会权威地位的确立、专门的委员会设置、专门的人员配备、完备的程序（尤其是调查程序与司法程序相似）等,都对完善我国人民代表大会的相关制度有启发.再如,美国的司法审查制度对于完善我国行政诉讼制度具有重要的借鉴意义,包括扩大我国的行政诉讼受案范围,把抽象行政行为纳入司法审查范围；实行司法体系改革,确保法院及法官独立、公正地审理案件；确立违宪审查制度,保证对行政机关及其工作人员进行有力的监督等.

我国内地开始追究官员责任以２００３年４月２０日政府应对“非典”危机为标志,在“非典”危机中,被免职的人员包括原卫生部部长张文康和原北京市市长孟学农等省部级高官,这是新中国历史上首次在突发事件中,短时间内就同一问题连续大范围地追究政府责任.这个时期对行政官员的处理所启动的问责制主要是法律责任追究机制,主要涉及公务员的责任追究,包括行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任等.

“执行力是政府工作的生命力”.改革开放以来,我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就,这是与党和国家路线方针、政策措施的有效贯彻执行,政府执行力不断提升分不开的.而提高政府执行力的关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责. ２００４ 年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定：“行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力与责任的统一.依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿.”温家宝总理多次强调：“权力就是责任,有权必须尽责.各级政府及其部门要认真履行各自的职责,违法和不当行使权力,或者行政不作为,都要依法承担相应的责任.”“要加快推进行政管理体制改革,进一步转变政府职能.建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力.”

我国正处于全面建设小康社会的关键时期,构建责任政府对于深化行政体制改革和推进政治文明建设都具有积极的意义,而推行行政问责制是建立责任政府和增强公务员责任感的关键举措和必然选择.

二、我国实施行政问责制的障碍

良好的初衷并不必然意味着改革的成功.任何一项制度的建设都不是一蹴而就的,行政问责制在实施中也引发了许多亟待解决的难题.

(一)职责、权限和责任混乱

由于历史的原因 ,我国党政之间、行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能交叉,责任划分模糊,一直是行政管理中的一大难题.由于缺乏科学的职位分类制度,政务类和业务类的公务员职责不甚清楚,导致责任虚置或责任无法追究.表现为：政府与地方政府职责和权限范围的模糊性、部门职责和权限范围的模糊性、公务员的职位分类体系不清,导致政府官员和一般公务员职责权限规定不明等.其结果是党政官员之间该问谁的责任、不同层级的官员该问谁的责任及不同部门之间该问谁的责任并不明确,以至于出现“真空地带”,问责也就无从谈起.

(二)行政问责文化滞后

从一些地方政府和国务院各部委颁布的引咎辞职规定来看,大多强调追究行政首长的责任,这和我国宪法和法律中所规定的首长负责制是相吻合的.但是,在现实生活中,我们已经习惯于实行集体负责制,如果让某一个政府官员单独承担责任,似乎都令人感到突兀.简单地说,我国还缺乏实行问责制度的文化氛围和社会基础.有人认为,中国的官场没有“责任问责”的习惯,中国的官员没有“责任问责”的心理准备,中国的社会没有“责任问责”的氛围,包括文人在内的老百姓没有“责任问责”的勇气.究其原因在于：“官本位”观念根深蒂固、责任意识缺失、道德自律弱化和法治意识淡薄.目前,有些地方选举人大代表的选民厌选情绪日渐浓厚.时随心所欲,随大流,搞恶作剧,或者对贿选熟视无睹.人们对贪官污吏的容忍和羡慕乃至生活中对社会不公的逆来顺受已经到了让人吃惊的地步.如此的国民心态和政治素质又怎能对官员进行问责?

(三)行政问责配套制度缺失

问责制的实施虽然有了一个良好的开端,但与现行的行政体制和干部人事制度不兼容的地方还很多,实施问责制的良好制度环境还没有形成.制度学派代表人物诺思认为,政府是新制度的供给者.在我国市场多元化导向的制度变迁进程中,用与时俱进的制度创新来实施对政府行为和公共生活的规范调控.制度创新不足表现为：监督问责制度虚置、信息公开机制、行政问责法律、绩效评估机制和责任主体救济制度等还不够完善.在行政问责制方面,许多必要和重要的制度还没有真正建立起来,制度创新不足已成为造成政府部门和官员责任感不强和对之责任追究乏力的重要根源.

三、 完善我国行政问责制的路径

行政问责制是中国政治体制改革的新亮点,其成功与否取决于一系列因素,也需要一系列相关的配套制度.美国行政伦理学教授特里库伯认为,维持公共组织中负责任行为主要可以通过两种途径――外部控制和内部控制,即制度建设和伦理建设.所以,建立科学健全的行政问责制,需要突破很多现有制度.真正的问责制,除了来自于制度的具体规定外,还来自于民众和舆论的“软”压力,来自于官员的道德自觉,其中,行政问责文化建设尤为重要.从长远来看,我国行政问责制应从以下几个方面进行规划建设：

(一)在意识观念上,要增强政府官员的责任意识和政治道德意识

这就要求在制度设计上,要让选择在政府部门工作的官员,在到政府部门工作前就形成“以民为本,执政为民”的责任意识,摒弃政府官员职业统治感和优越感的权力支配意识,树立新的政府职能意识,增强责任感和荣誉感.同时,各级官员要转变观念,不仅要求自己“正确地做事”,即不做法律禁止的事,而且还要意识到“做正确的事”,即去做促进社会发展或更好的事情,逐步提高公共管理和服务水平,真正履行“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的诺言.

(二)重塑中国行政问责文化

社会中的每一个成员都是在一定的文化环境下成长起来的,他们之间的一切相互行为、相互关系都不能独立于特定的文化环境而存在.实践证明,文化已渗透到社会的各个领域,包括行政领域.行政问责文化是行政问责制的灵魂.行政问责制的核心在于问责,而问责的落实则有赖于在整个社会中形成一种“问责文化”的氛围.行政问责文化主要包括以下几个方面：以民为本、强调权责一致；对人民负责、强调民众参与；积极履行责任和严格追究责任相结合.

通过重塑行政问责文化把与问责制有关的特定的价值观念和行为规范传输给政府及其行政人员,并通过社会舆论等对其行为予以制约.文化作为柔性机制与刚性机制往往相互补充、相得益彰.如果整个社会缺少行政问责文化这一柔性机制,行政问责制就会因缺少观念支持而无法充分发挥其作用.行政问责文化对于强化官员的责任感和自律意识、弥补刚性问责制度的“盲区”等具有重要作用.当然,培养行政问责文化必须消除三大障碍,即必须重新审视权与法的关系,消除权大于法的障碍；重新审视权与民的关系,消除权力只对上级负责的障碍；重新审视权与责的关系,消除只热衷于权力而漠视责任的障碍.行政问责文化的确立为行政问责制提供了广泛而深厚的社会底蕴.

(三)构建中国行政问责法

道德仅能起到一种无强制力约束的作用,因此,仅靠道德来约束各级行政人员是不够的.对于责任伦理思想,维兰德曾指出,由于其缺乏像法律那样的制裁机构,因而责任伦理学家常讲的“要为未来和历史负责”是在说大话,难以具体实施和发挥作用.因此仅靠加强行政问责文化的培育已经不能解决问题,必须提高到法律的高度来给其以强制力的支持,使得责任主体从被动走向自觉.为了使行政问责制成为一种“真问”、“真责”的长效机制,建议在整合现有的法律、法规和条例中有关公务员权责事项的基础上,创设专门的行政问责法规.以法律的方式规定何种官员所负何责、谁来问责、何人以何种程序判定官员失责、失职官员当受何种处分.使问责制法律化、制度化,真正使“问责”有“制”可问、有章可循,唯此,问责制才可能是有意义的制度建设.

(四)健全和强化异体问责机制

行政问责是同体问责和异体问责的双重结合.同体问责是来自政府内部的问责.异体问责包括人大代表对政府的问责,政协和各党派对政府的问责,司法机关对政府的问责,新闻媒体对政府的问责.行政问责制在我国还处于初创阶段,且以同体问责为主,在实践中难免存在问题和不足,主要是异体问责力度不够,甚至经常处于“话语缺失”状态.

从行政问责制的长远发展来看,行政问责要想更好地发挥作用,促进责任政府的建立,必须实现对行政官员责任追究机制从内部问责到外部监督的方向发展,即异体问责.值得注意的是,上述的异体问责途径并不是单独起作用的,而是需要这些异体问责主体相互之间以及与同体问责主体之间构成一个有机交错的网络,以此来规范政府及其行政人员的行为方向和管理模式.

(五)在制度建设上,要使问责制程序化、制度化

目前,倡导责任政府关键不在于提出口号与原则,而在于建立健全制度和程序,以法律或条例的方式规定何种官员所负何责,谁来问责,何人以何种程序来判定官员失责,失责官员当受何种处分.具备了这些程序的问责制才可能是一种有意义的制度建设.其具体制度措施包括：⑴建立信息公布制度.人大应尽快制定《信息公开法》,并给予媒体一定的报道权以及扩大公众的知情权,使政府信息和官员工作合理公开,信息透明,使公众有权利问责,只有这样,才能把政府和政府官员置于公众监督问责之下.⑵扩大质询权.我国现行法律对质询权的规定很不完善.例如：全国人大组织法只规定了在全国人民代表大会和常委会会议期间,一定数量的人大代表和常委会组成人员可以书面形式提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案,而没有规定对这些部门负责人的质询权,所以,应扩大质询对象.⑶限制官员的自由裁量权.要适当限制官员的自由裁量权,使他们强烈意识到手中的权力与责任同重,要为失职腐败行为付出代价.⑷建立和完善引咎辞职制度.让政府和公务员对自己的行为负责,防止权力滥用.实行问责制,不仅意味着出了事官员要引咎辞职,而且还意味着对那些平平庸庸、人民不满意的官员,也要责令其辞职甚至免职,真正整肃吏治,落实执政为民,权为民用的理念.⑸规范权、责、利之间的关系.问责制制度化中重要的一项就是保证“权责对等”,明确权利和责任挂钩,要细化标准,增强可操作性,形成刚性的制约机制.⑹加强责任追究机制.一是要完善责任监督机制,包括政府内和政府外的、自上而下的和自下而上的各种监督,政务公开；二是要严肃法纪,对于政府官员的任何失职行为都应依法给予处罚,决不能姑息.建立一套制度化的官员问责制不但会使公众对官员的行为有某种预期,而且也使官员对自己施政行为可能给自己带来的后果有某种预期,这种预期会促使官员更努力奋进.

实行行政问责制,需要许多配套制度.加强信息公开和促进政务透明；明确职责划分和严格权责对等；完善政府行为绩效评估机制；健全行政问责救济制度等都是行政问责制所必须的一系列配套制度.建立起这些刚性制度,才能使行政问责落到实处.

总之,研究世界各国的行政问责制度及其长效机制,结合我国的现状,制定相应的适合我国现状的行政问责制度,对于加强我国的法治建设,更好地约束政府及其工作人员的行为,切实保障公民的个人利益,无疑具有重大的意义.

【参考文献】

［１］顾杰．论我国行政问责制的现状与完善［Ｊ］．理论月刊,２００４,（１２）．

［２］顾亮,冯加严．后非典时期我国行政问责制的现实困境及对策研究［Ｊ］．理论与改革,２００４,（０３）．

［３］黄健荣,梁莹．构建问责制政府：我国政府创新的必由之路［Ｊ］．社会科学,２００４,（１１）．

［４］黄健荣,梁莹．论问责新政：多维理论之考察［Ｊ］．南京社会科学,２００４,（１１）．

（责任编辑：徐虹）

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