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【摘 要 】我国现阶段实行的几种农民工养老保险模式,各有特点但都难以与城镇基本养老保险制度有效衔接,成都的尝试为我们提供了一定的参考与启示.本文主要分析成都农民工与城镇职工养老保险并轨的好处、并轨后存在的问题,从而对我国农民工与城镇职工基本养老保险制度的衔接提出建议.
【关 键 词 】农民工 综合社会保险 城镇职工 养老保险 并轨
目前,我国农民工养老保险主要有“城保”、“农保”、综保”、“双低”四种模式,虽一定程度上解决了农民工的养老问题,但都难以与基本养老保险制度有效衔接.2003年3月,成都为农民工推出“一项缴费,五项待遇”的综合社会保险计划,养老方面设立老年补贴个人账户,将单位缴费的2.5%与个人缴费的5.5%划入账户,但存在补贴水平低、阻碍农民工正常流动等缺陷.2011年4月1日,成都市发布《关于非城镇户籍从业人员综合社会保险并轨城镇职工社会保险有关问题的通知》（以下简称“《通知》”）,规定原综合社会保险的参保者整体转入城镇职工基本养老保险,新招用的农民工接续参加城镇职工基本养老保险.
一、农民工与城镇职工养老保险并轨的好处
表1 成都农民工综合社会保险与城镇职工养老保险的并轨
（1）改变缴费基数,使农民工“量力”而行.综合社会保险的缴费基数为三个档次（2006年前为八个档次）,现实中,企业为节省开支多选择最低缴费档次,既给有能力享受更高待遇的农民工造成了损失,也给低于最低缴费基数的农民工加重了负担.并轨后,根据自己的工资确定缴费基数,使农民工可以“量力”缴费.
（2）提高保障水平,增强对农民工的身份认同.综合社会保险的老年补贴主要来源于个人账户的微薄积累,无法起到保障作用.并轨后的统帐结合模式,减轻农民工的筹资压力,提高其养老保障水平.同时,实行城镇职工基本养老保险的计发办法,消除农民工与城镇职工的“身份”界限,使农民工获得城市归属感.
（3）增强农民工养老保险制度的转接性.参加综合社会保险制度的农民工一旦转移到没有综合保险的地区就业,养老保险关系则无法有效衔接,只能退保.城镇职工基本养老保险制度是我国目前实施较为普遍的养老保险制度,2010年的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》,对于农民工中断就业或返乡没有继续缴费的等几种常见的关系转移给予了明确规定,并按唯一性原则明确待遇领取地,使农民工无须再退保.
二、并轨后存在的问题
成都农民工养老保险制度并轨接续的做法值得关注,但也存在问题：
（1）政策上的模糊之处.《通知》对于新政实施前未参加综合社会保险的农民工、实施后没有用人单位的农民工、以及实施当天从业的农民工是否应参加城镇职工基本养老保险没有明确说明,为一些用人单位和农民工不参加城镇职工养老保险提供了理由.
（2）财政补贴与基金管理有待明确.之前的农民工综合社会保险没有政府补贴,那么并轨后,农民工是否能同城镇职工一样享受政府补贴,《通知》上没有说明.即使政府进行补贴,补贴多少?如何设定补贴标准等问题需要深思熟虑.此外,综合保险划入城镇职工基本养老保险基金的数额是多少?并轨后农民工部分的养老基金该如何管理等这些问题需要明确.
（3）转移接续问题有待进一步完善.尽管《暂行办法》对农民工养老保险转移接续有了相关明确规定,但全国各地缴费金额、政府补贴以及领取标准的不统一,增加了农民工养老保险关系转移的难度.同时,《暂行办法》按从长和从后原则确定待遇领取地,可能诱发道德风险.
三、建议
农民工只是我国城镇化进程中的过渡群体,城乡一体化才是我国今后社会发展的目标.在并轨中需注意几点：
（1）进行户籍改革,实现城乡户籍统一管理.成都的做法是在全域成都统一城乡户籍的背景下进行的,因此要实现农民工养老保险与其他养老保险制度的衔接,首先要建立统一户籍管理制度,方便农民工自由迁徙；同时,建立以为标识,集居住、婚育、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统,使农民工的养老保险关系随农民工本人转移接续.
（2）加快统一的农民工养老保险的立法进程.农民工养老保险关系转移接续的顺畅程度关系到农民工养老保险制度的成败.目前,农民工养老保险方面还没有一部全国性法规.全国统一法规的缺失,使农民工养老保险失去了发展方向,加大养老保险关系转移接续的难度.我国应尽快制定全国性农民工养老保险法律法规,出台农民工养老保险关系转移接续的相关办法,保障其养老保险权益的顺畅转移.
（3）加强政府财政投入与基金监管的力度.我国农民工养老保险制度停滞不前的主要原因是没有充足的资金支持,因此必须加大政府对农民工养老保险制度的财政投入,建立可持续的财政投入机制.同时,政府应出台相关法律法规,明确农民工养老保险基金的监管部门与权限,定期公布基金的收支、运营情况,保证基金的透明.
（4）注意特殊性的同时应考虑公平.我们在制度并轨时,必须考虑农民工的特殊性,不能简单的按城镇职工标准统一执行.同时,我们还应兼顾公平.地区间才养老待遇差异使一些人利用政策漏洞,两地参保或者刻意转移至待遇更高的地区参保,造成其他参保者或地区的利益损失.如何制定适合农民工特点,又尽量保证相对公平的方案,是政策制定时需特别考虑的.