构建我国食品安全强制责任保险的现实选择

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摘 要 ：随着我国食品工业的快速发展,食品安全事件时有发生.通过对我国食品安全问题产生的原因及影响分析,食品安全强制责任保险是解决食品安全事件中受害人赔偿问题的有效途径.构建完善的食品安全强制责任保险,要以政府立法推动为主,保险公司积极参与的模式,并应注意增强消费者的维权意识和完善司法救济制度.

关 键 词 ：食品安全；强制责任保险；受害人赔偿

文章编号：1003－4625(2008)05－0096－03　中图分类号：F840.6　文献标识码：A

一、构建我国食品安全强制责任保险的必要性

所谓食品安全,是指食品中不应包含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或不安全因素,不可导致消费者急性、慢性中毒或感染疾病,不能产生危及消费者及其后代健康的隐患.食品安全的范围包括食品数量安全、食品质量安全和食品卫生安全(本文采用的食品安全定义仅指食品质量和卫生安全).据中国青年报社会调查中心的一项调查(2007)显示,82％的公众表示对周围食品安全问题感到担心,希望能通过有效手段维护自身利益,仅有9％的人认为没有遇到过食品安全问题.伴随着食品工业的迅速发展,食品安全事件时有发生,引起了老百姓对食品安全问题的普遍关注和焦虑.

食品安全问题中表现最为突出的是食物中毒.2001-2006年全国食物中毒事件如表1所示.如果把未报告的食物中毒加上,估计每年平均有20～40万人发生食物中毒.据此推算,相应的各项费用的支出将是一笔庞大的数字.食物中毒不仅不可逆性地损害消费者的生命和健康,还使得消费者因治疗和康复而支出巨额的费用,并要承受收入中断的损失,部分家庭因此家破人亡.这对于构建和谐社会具有很大的负面影响.

食品安全问题不仅损害人民健康,也严重影响食品工业的健康发展.如2006年11月电视媒体了部分金华火腿生产企业在生产过程中使用敌敌畏的过程,使拥有1200年历史的浙江金华火腿信誉被质疑,当年50％的金华火腿企业被迫停产,整个地区的金华火腿减产了2／3,销量减少60％,直接经济损失数千万元.有一半的中小企业转产、停产,火腿价格直线下降,全行业大面积亏损.并牵连到相关的产业,间接损失难以计数.

二、建立食品安全责任保险制度的可行性

(一)食品安全责任保险是最有效的一种风险转移方式

食品安全事件一旦发生,理论上受害人可以从以下途径获得救济：第一是食品生产者和销售者.但结果可能是食品生产者和销售者或者有能力赔偿而现行法律不健全,导致其可以逃避赔偿,或者会千方百计转移资产,使受害者迟迟得不到应有的赔偿.第二个途径是政府.我国的《国家重大食品安全事故应急预案(2007)》中按照食品安全事故的性质、危害程度和涉及范围,将其分为特别重大食品安全事故(Ⅰ级)、重大食品安全事故(Ⅱ级)、较大食品安全事故(Ⅲ级)和一般食品安全事故(Ⅳ级)共四级.无论是哪一级事故发生,相应的善后工作也规定了主要由各级政府部门承担,包括受害人员的抢救、安置、补偿以及征用物资的补偿、污染物的收集、清理、处理等事项,因而承受着巨大的经济压力.如2003年安徽的劣质奶粉事件当中,受害儿童的治疗费用全部由阜阳市政府提供,并主要承担了每个死亡婴儿家庭10000元人民币的救济金支付责任.

现代保险具有经济补偿、资金融通和社会管理三大功能,责任保险的辅助社会管理功能尤其突出.责任保险不仅能有效地提高被保险人承担民事赔偿责任的能力,而且能够起到强化风险管理和预防损害发生的作用.通过商业保险公司开办食品安全责任保险,既能保证食品安全事故中的受害人得到及时的补偿,又可以减轻政府的财政压力,这对于辅助政府社会管理功能的实现具有积极的意义.

(二)食品安全责任保险的正外部性决定了其最适合以强制方式推行

食品安全责任保险具有正外部性特点.其主要原因在于食品安全责任保险的被保险人虽然是食品生产、加工和销售企业,但最终的目的是维护消费者(受害人)的利益.在现行法律环境下,企业的自发性食品安全责任保险需求不足,尤其是中小食品企业面临激烈的市场竞争,为了降低成本,尽量压缩费用,保险得不到应有的重视,责任保险的投保率非常低,从而导致对第三者的赔偿不足.政府作为公共管理者,应采用立法的形式,以强制保险的形式推行食品安全责任保险.

三、影响推行食品安全强制责任保险的制约因素

(一)外部环境因素

1　法律因素.

责任保险的产生与发展,必须建立在一定的法律基础上.即责任保险是所有险种中对法律敏感度最高的险种之一.食品安全强制责任保险的推行,离不开健全的民事法律法规.我国至今没有独立的产品责任法,缺乏实行食品安全强制责任保险的法律依据.现有的有关产品责任的立法比较分散,内容不够系统、完整,有些条文在表述上也不够清晰.以《食品卫生法》为例,种植业和养殖业产品就不包括在该法所认定的食品当中,而实际上涉及种植业(粮食、蔬菜等)和养殖业(猪、牛、羊肉等)的食品安全事件等已经频繁出现.由于立法上的缺陷,导致执法部门在执法过程中和消费者在食品安全责任追究方面无法可依,对食品生产、加工和销售者所承担的法律责任进行追究亦缺乏相应的法律依据.这一点与国外相比存在较大的差距.

2　经济因素.

从表2可以看到,我国的食品生产加工小作坊数量虽多但市场占有率却最低,这些为数众多的食品生产加工小作坊遍布城乡各处,尤其是在中西部地区以及农村地区最为密集.2006年食品生产加工小作坊的平均抽样合格率仅达到70.4％.媒体的食品安全事件大部分都与食品小作坊有关.

由于经济发展水平的地区差异,以及城乡居民生活水平的差异,注定了食品生产加工小作坊在食品行业将长期存在.虽然这些食品加工小作坊极大地方便了人民生活,但也因其数量庞大、流动性高、安全隐患多而大大增加了监管难度.对尚处于转型期的中国社会来说,既有一日三餐讲究色、香、味和营养搭配的小康家庭,也有一日三餐只求温饱的普通家庭.对于第一类家庭,有能力又有知识购买到相对安全的食品,对于后一类家庭来说,大多忽略或没有能力重视食品的安全问题.这一类家庭由于收入水平的制约,往往成为劣质食品的受害者.

3　化因素.

中国传统法律中有“贵和持中、贵和尚中”的文化理念.古代人不仅信奉“无讼”、“贱讼”理念,而且害怕诉讼,由于古代的,惯用强制的非公平与公正的方式息讼、终讼,而争取表面上的和谐,从而扼杀和限制了人们对个人权利的追求.这种无讼的传统理念体现出了对个人权利的侵害,也妨碍了消费者维权意识的觉醒(张晋藩,中国法律的传统与近代转型[M].法律出版社1997,277；297).由于这种法 律文化传统的约束,以及对法律程序的无知和恐惧,导致普通消费者的生命权和健康权被侵害以后多数人会选择沉默,或仅仅选择通过媒体求助,而不是采用法律武器维护自己的权利,这使得劣质食品的生产、加工和销售者有恃无恐.而某些正规的食品生产、加工和销售企业在面临索赔诉求时,也会习惯利用企业的强势地位践踏消费者的权利,对于食品责任风险的认知严重不足.

(二)食品安全责任保险的供给不足

食品安全责任保险承保的主要是法律风险,并且涉及对食品安全责任风险的评估、承保食品的类别、承保方式、费率的厘定、风险管理和保险理赔、诉讼程序的介入等多个环节,对于保险公司的经营管理水平提出了更高的要求.我国保险公司恢复国内业务的时间较短,目前竞争重点主要集中在企业财产保险、机动车辆保险以及货物运输保险等有形财产保险领域,承保责任风险的技术能力不足,从业人员极度短缺.目前我国责任保险占整个财产险业务的比重仅为5％左右(不含汽车责任险),相对国际平均水平15％有很大差距.责任保险险种推广主要集中在雇主责任保险、公众责任保险、产品责任保险等险种,即使是与食品安全有关的产品责任保险,也主要承保的是出口食品,尤其是出口到欧美等国市场的食品,面向国内销售的食品行业的承保率非常低.截至2007年10月,中国人保、大地财产和华安财产在产品责任保险之外开办了餐饮场所责任保险.中国人保和大地财产将食物中毒和其他食源性疾病列入承保范围,华安财产仅限于承保食物中毒的单一风险,并且保险金额都比较保守.

(三)食品安全强制责任保险的有效需求相对不足

责任保险的投保人和被保险人(致害人)是食品生产、加工和销售企业,最终目的是对第三方即消费者(受害人)的救济,该险种对于法律和监管的敏感度很高.由于我国的产品责任立法相对滞后以及法律责任追究体系有待于进一步完善(如在产品责任风险领域仍实行过错责任原则),以及执法人员水平不等,导致食品生产、加工和销售企业所承担的法律风险有限,加之处罚与违规所得的数字相差太远,企业违规的成本较低而获利丰厚,即使被媒体,换个牌子照样生产.消费者由于前述原因或在个人维权意识方面相对淡漠,或恐惧于令人身心疲惫的诉讼过程.食品企业总体面l临的侵权责任风险从某种程度上说并不大,从而责任保险的有效需求较低,业务总体规模较小.

四、构建我国食品安全强制责任保险的具体思路

(一)充分发挥政府作用,为食品安全强制责任保险提供法律及政策基础

1　构建完善的食品安全法律体系.国家应在《食品卫生法》的基础上,尽早出台与国际接轨《食品安全法》,将食品的生产、经营、消费的全过程纳入到法律的监督控制范围,并使法律适用范围涵盖所有的食品,同时加大对违法企业和违法人员的惩处力度.考虑制定《产品责任法》,逐步采用严格责任原则,对于造成消费者人身伤害的食品生产、加工、销售企业严格追究其应承担的民事法律赔偿责任,为企业积极参加食品安全责任保险提供法律依据.

2　政府积极推动食品安全强制责任保险制度的实施.为了切实保护消费者能及时足额得到补偿,应将食品安全责任保险作为强制保险推行,将是否参加食品安全责任保险作为生产企业年审的基本条件.此外,政府还应加大政策扶持力度,如对于保险公司开办食品安全责任保险减免税收.

(二)保险行业积极参与,充分发挥保险的社会管理功能

1　产品开发.考虑由保监会或行业协会牵头,组织各保险公司在进行充分市场调研的基础上,开发相应产品及相应操作规程,报经政府审议批准后执行.条款应统一赔偿责任限额,对不同类型的食品生产、加工及销售企业设定不同的费率,并给予费率浮动.

2　充分发挥市场作用.一是禁止政府部门代理.二是给市场所有产险公司业务开办权,有利于通过竞争提升保险服务,防止市场垄断.三是视企业的安全管理状况及理赔状况实行浮动费率制度,并将费率浮动权限下放到各保险公司,以充分发挥保险的社会管理功能.保监会负责业务监督检查,行业协会负责统一协调.

3　各保险公司应对该项业务给予高度重视,选派业务经验丰富、管理能力强的人才进行业务操作；完善内部业务管理、单证及财务管理,保证业务顺利开展.

(三)提高消费者维权意识,完善司法救济制度

在食品安全事件发生以后,最大的受害者是消费者.因此,一方面应加大宣传力度,唤醒和强化消费者的维权意识；另一方面,当消费者寻求法律保护的时候,完善的司法体系能使其得到公平和公正的对待.对于那些处于社会底层的受害者,还应提供相应的法律援助,帮助其拿起法律的武器维护自己的权益.

责任编辑　张艳峰