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一、引言
基层政府投资项目绩效审计是以基层审计机关为主体,针对国家财政资金直接或间接拨款给基层政府投资项目所产生的经济性、效率性和效果性进行综合系统的审查,并对照一定的标准,做出各种客观评价,提出改进建议的一种经济监督活动.随着市场经济体制的完善、政府职能的转变、公共财政体制的建立,政府投资方向发生了重大变化,财政性建设资金逐渐投向基层政府投资项目.基层政府投资规模在不断地扩大,但同时也暴露着一些问题,一方面表现为挤占挪用建设资金的问题.据审计署2012年第6号公告：“45个县农村医疗卫生服务体系建设专项审计调查结果”中显示昌图县、岫岩满族自治县、青冈县、甘南县等14个县18个建设项目的7989.8万元建设资金,包括资金7846万元被地方政府或其财政、发展改革、卫生等部门滞留、挪用,占148个抽查项目计划投资总额的1.41%；另一方面表现为项目投资招标行为不规范的问题.据审计署2011年第33号公告：“388个农业基础设施建设项目审计结果”中显示,存在少数申报和施工单位通过重复申报、虚报支出等方式获取项目建设资金967.35万元约占388个项目投资总额的0.16%,其中21个县的36个项目主管部门、施工单位违规招标和转包、分包项目工程,涉及资金2.61亿元约占388个项目投资总额的4.28%.
根据上述基层政府投资项目目前面临的问题,我国审计机关应当有效的调整政府投资项目审计的目标和重点,从过去注重查处违规违纪问题向以效益、效率为中心的绩效审计转变.2008年,审计署颁布了《2008至2012年审计工作发展规划》,规划中提出“要围绕促进提高固定资产投资效益,查处重大违法违规和严重损失浪费问题,促进加强项目管理,保障投资效果,深化投融资体制改革,到2012年,每年所有审计项目都将开展绩效审计”和“基本建立起符合我国经济发展需要的绩效审计评价方法体系”. 这表明投资项目的绩效审计今后将成为我国一段时期内绩效审计发展的重心和主流趋势.开展绩效审计评价的基础和载体在于构建科学、全面、合理、可行、可比的绩效审计评价指标体系,这样才能确保绩效审计评价的科学合理与客观公正. 但是从我国绩效审计发展的情况而言,基层政府仍投资项目由于缺乏科学规范的绩效审计评价指标体系,无法达到政府投资项目预期的审计目标.因此如何建立适合基层政府投资项目绩效审计的评价指标体系是当前审计实践中遇到的亟待解决的问题.
二、基层政府投资项目绩效审计现状
政府投资项目绩效审计是在我国基本建设项目规模增大的背景下出现的新型审计模式.目前我国开展的投资项目主要有竣工决算审计和跟踪审计,对于基层政府投资项目绩效审计这一领域还未形成规范的运行体系,其存在的问题主要可归为以下几点：
（一）基层政府主体对政府投资项目绩效审计重视度不高 开展投资项目绩效审计对基层政府和公众来说是一项新的尝试,没有足够的经验可以借鉴,因此基层政府审计主体并没有给予高度的重视.主要表现在：领导者重视度不够；基层审计机关就如何开展政府投资项目绩效审计还存在观念模糊、目标不明确、范围界定不清等问题；协作审计机关开展绩效审计的基层政府职能部门对绩效的认识和关注程度不够,不能积极配合审计机关的工作,使绩效审计开展过程中面对很大的压力.
（二）重视事后审计,缺乏事前事中审计 我国目前的投资项目的绩效审计大多局限于竣工决算的事后审计,以事后监督为主,缺乏事前审计的预防和事中审计对项目实施过程中的监控.由于等到项目竣工验收后才实施审计,对于本应在项目实施过程中进行审计就可以及时发现并得到解决的问题,常常要等到竣工验收后才能发现,以致错过补救的最好时机,这样损失己经发生,审查最多只能算是“秋后算账”,不能有效地预防违规行为.
（三）缺乏系统的基层政府投资项目绩效审计评价指标体系 基层政府投资项目绩效审计的实质是对项目的经济性、效率性和效果性进行审计,提出提高效益性的建议,促进建设单位加强管理和提高效益.评价指标应是审计人员对项目进行衡量和评价的标准、尺度,是对绩效审计提出意见和做出结论的依据. 我国关于政府投资项目绩效审计的评价研究起步较晚,指标体系建立相对匮乏.审计工作完成后,也因评价制度不健全、不充实,导致工作成果无法受到及时有效的评审及判断,致使审计部门无法做到对投资项目的公正、科学评价,因此也无法有效控制项目的开展.
三、基层政府投资项目绩效审计评价指标选择
绩效评价是在实行绩效审计过程中的重要工具,但是绩效评价必须要有一套科学可行的指标体系,才能准确地度量出政府活动的实际效果.现有绩效审计评价指标体系只注重对经济指标和领导绩效的考核,而忽略了对社会和生态环境绩效的衡量.单个指标只能对事物的某一现象做出说明,很难全面的反映出复杂事物的特征,为了能够综合地映射出研究项目的经济和社会现象,需要建立一系列有一定联系的指标,来解释和说明研究项目的主要特征.
一般政府投资项目绩效审计大致分为前期、中期、后期审计三个阶段.根据这三个阶段的特征、定量与定性相结合的评价方法,选择投入类、建设类、产出类评价指标,以指标间的相互影响、相互依存为导向,探索性的建立基层政府投资项目绩效审计的评价指标体系.
（一）基层政府投资项目绩效审计前期、中期指标选择 政府投资项目绩效审计前期是对项目审批、设计方案、资金预算、工程招标等环节进行的审计.中期是从项目开工建设到竣工决算前进行项目管理、建设资金投入、质量控制等方面进行的审计.投资项目绩效审计的前期、中期主要是项目的投入和建设阶段,反映项目投入和建设管理的绩效使用情况.因此,对其指标的选择可以分为资金投入类和建设管理类指标.
（1）资金投入绩效评价指标主要包括：资金筹集指标和资金使用指标.该类指标是在国家现行财税制度和价格体系条件下,考核投资项目资金的筹集和使用是否存在支出不合规、虚假列报项目支出的情况；是否存在项目资金的挪用、挤占、滞留、超标准开支情况,据以判断建设项目的经济性、效率性、效果性. （2）项目建设绩效评价指标主要包括：项目资金投入指标和项目建设指标.该类指标主要反应基层政府投资项目建设过程中,对项目的管理、质量的控制和对预算制度的执行情况,是审计机关进行投资项目绩效审计的综合性指标.项目投资决策指标主要反映项目投资决策程序和审批程序的规范性.项目建设管理指标主要反映的是项目完工进度、完工时间、完工质量和建设内部管理制度的效率等问题.
（二）基层政府投资项目绩效审计后期指标选择 政府投资项目的后期审计是一种总结性审计,是对项目预算概算执行、财务收支及竣工决算进行的审计.是项目的产出阶段,反映项目投资建成后是否获得了预期的经济、社会、生态环境三方面的效益.因此,对其指标的选择可以分为经济、社会、生态环境效益三类指标.
（1）经济效益指标是国家根据经济发展的目标和社会建设的需要,使用效益与费用相结合分析方法,从整个国民经济角度出发考察投资项目付出的代价和贡献,评估项目投资行为在经济上的合理性、科学性.主要是评价政府在筹资、投资、使用资金方面及项目建成后所获得的投资收益.
（2）社会效益指标是指项目建设、实施与运营对社会经济、人口、人文、就业等方面产生的社会效益与影响的评价指标.2001年12月,国家计委《投资项目可行性研究指南》首次确定把社会评价作为投资项目绩效评价的重要部分,在全国范围推荐推广使用.
（3）生态环境效益指标是指项目在建设或以后使用过程中或多或少的会破坏当地的生态环境,有些可能是积极影响、有些可能是消极影响.对基层政府投资项目环境影响的各种因素进行测量,可以帮助我们更好的保护和创造生态环境.
依据政府投资项目绩效审计的内容设立基层政府投资项目绩效评价指标既不脱离实际,又能保证指标的适用性和有效性
四、基层政府投资项目绩效审计评价指标体系构建
审计人员在对基层政府投资项目绩效审计进行评价时,为了能够从各个侧面完整系统的反映被审计单位的绩效优良,就需要建立相应的基层政府投资项目绩效审计评价指标体系. 用这个指标体系从不同角度评价被审计单位的经济效益、社会效益和生态效益,从而做出全面的评价.
（一）基层政府投资项目绩效审计评价指标体系结构 一个完善的绩效评价指标体系首先要保证内容完整、定义具体、形式独立,要具有完整性、协调性和比例性的特征.根据这些特征,可从上到下分别设立总指标层、分指标层、一级指标层、二级指标层,总指标层规定了评价的主要方向,分指标层规定了评价的基本面,一、二级指标层是评价的具体手段,这样划分的优点可使政府投资项目于形成一个结构清晰、层次分明、覆盖面广、操作性强的绩效评价指标体系,对以后开展政府投资项目绩效评价工作有较强的指导性,并有效减少绩效评价工作开展时所面临的技术难题和操作阻力.
（二）基层政府投资项目绩效审计前期、中期评价指标体系 基层政府投资项目的前期、中期阶段主要是进行投资项目资金投入和建设管理活动,是对投资项目的绩效审计属于事前、事中控制,侧重于揭示基层政府投资项目管理状况的好坏.此阶段以资金投入和项目建设两个环节设计评价指标（见表1）.
（三）基层政府投资项目绩效审计后期评价指标体系 基层政府投资项目后期阶段为产出效果阶段,此环节属于投资项目绩效审计的事后检查和追踪审计,主要揭示项目目标的实现程度及影响效果,即按照经济效益、社会效益、生态环境来分别设计评价指标（见表2）.
五、结论
根据基层政府投资项目资金投入、建设和产出三个阶段建立绩效审计评价指标体系.改指标体系构建了四个指标层,总、分指标的作用是对投资项目分阶段投入、管理的综合评价,一、二级指标专门针对基层政府不同投资项目的特点,分别设立不同的定性与定量指标,投资项目的评价如涉及政治、经济、社会发展与人文等无法量化考评的绩效时,可参照有关的标准对其做出定性的主观评价,对资金分配、质量合格率、人口密度、污染指数等可量化考评的绩效以具体数据做出定量的客观评价.通过多维度、多层次的构建绩效评价指标体系可使我国基层政府投资项目绩效审计更加客观、公正的评价投资项目的效益,控制、防范投资项目的决策风险, 减少工程建设领域的损失浪费和遏制腐败现象的滋生,实现基层政府投资项目的预期目标.