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西南交通大学公共管理学院成都610031
摘 要：本文对公共政策伦理的宏观制度层面进行了初步分析,并试图对这些问题的伦理建设提出自己的建议.
关 键 词:公共政策伦理问题伦理建设
【中图分类号】C93-0
【文献标识码】A【文章编号】1002-2139（2009）-05-0109-1
公共政策是对公共利益的权威性分配,公共政策的伦理问题则是在公共利益的分配中对公平、公正、公益等伦理价值产生的偏离.公共政策的伦理问题渗透在公共政策分析的基本环节中,即公共政策问题的构建-公共政策方案的制定-公共政策内容的实施-公共政策效果的评估.公共政策的伦理问题渗透其中,呈动态运转.本文只讨论宏观层面的制度问题.
一、我国公共政策伦理的宏观制度问题及分析
我国政府在职能和权力设置以及运行机制中存在着一定的制度伦理困境,在行政管理的一般性环节中也存在着违背公共伦理的状况.
1.行政体制设置与运行中的伦理问题
作为管理社会公共事务的机构,政府是一个纵向与横向交错的组织系统.在纵向上,政府组织结构表现为与地方垂直的职责与权限关系；在横向上表现为行政组织的部门化以及地方政府间平行与斜交的利益与责任关系.各级政府组织以及行政部门间的这种权责关系直接关系到与地方的利益分配状况,从而影响到公共利益的整体实现水平.的单一调控无法全面协调日益繁多的社会事务,因此需要强化地方调控和聚集资源的能力；地方权力增强又引发地方利益的自我膨胀,的约束则相对无力.集权的目的在于为全社会整体利益的发展提供总体规划和基本保障,地方分权的目的则在于区域范围内公众利益的切实实现.
2.公共管理环节中伦理因素的缺失
公共政策一旦出台并付诸实施,就会成为一定范围内人们的行为准则和依据.公共政策如何分配社会资源的标准和依据、方法和途径反映了政策制定者的伦理价值观,即倡导什么和维护谁的利益,是否利于实现社会的公平与公正.公共政策能否得到有效执行的关键在于社会公众对公共政策内容的认可程度,而认可与否要依赖于他们对政策内容与政策执行的伦理道德判断.许多公共政策执行机构扭曲政策主旨,上有政策、下有对策,甚至奉行地方保护主义、违背执法程序等等.这些政策执行行为严重损害了公共利益,违背了公共伦理.
二、我国公共政策伦理的制度建设
机制是系统中各元素之间的相互作用的过程和功能.机制本身包含制度和方法的因素.公共政策的伦理机制表现为有德性的政策主体用伦理道德准则来规范公共政策活动,既从中获得某种道德激励,又从中接受某种道德监督和道德约束,从而保证公共政策活动的合理化.公共政策的伦理机制把与政策活动有关的伦理要素统合起来,通过一种内在的功能对政策活动进行调适,形成良好的公共政策伦理秩序,从而为公共政策的合理化提供伦理支持.当前,我国经济体制转轨和社会生活的变化带来的多元化价值体系,给公共政策提出了新的要求,要求公共政策从社会公平的价值目标出发,考虑社会不同领域、不同主体之间的利益差别,在多元的利益主体间求得利益的协调和均衡.在此基础上,构建公共政策的决策伦理机制、公共政策的执行伦理机制、公共政策的伦理评估和监督机制、公共政策的伦理教育机制,这对于提升公共政策的伦理意蕴,增强政府构建和谐社会的能力具有重要意义.
1.公共政策的利益均衡机制
公共政策利益均衡机制是维护社会公平的需要,利益均衡的目的在于实现利益的和谐,而利益的和谐又是社会和谐的基础.从某种程度上说,公共政策利益均衡机制也是一种伦理机制,蕴涵着深刻的伦理精神.当前,我国社会正处于由传统社会到现代社会、从计划经济到市场经济的转型时期,这一时期是利益主体多元化、利益来源多样化、利益差距扩大化、利益矛盾尖锐化的时期.有效整合社会利益关系,逐步建立适应市场经济发展要求和构建和谐社会目标的利益均衡机制,对于提高党的执政能力,构建和谐社会具有重大意义.
2.公共政策的决策伦理机制
科学与同样是公共政策的价值追求,符合伦理要求的公共政策,首先应当是科学的、的政策.科学化、化的决策机制,本身蕴涵着道德的意义,是公共政策伦理机制的重要方面.价值和事实、价值判断与事实判断,二者具有内在的统一性.公共政策及其目标选择必须用事实说话,以事实作为根据.价值判断的基础终归是事实判断,公共政策主体的价值判断必须建立在事实判断基础上才会有效.因此,完善公共政策的科学化、化决策机制,就成为建立公共政策伦理决策机制不可或缺的一个方面.
3.公共政策的执行伦理机制
公共政策的执行是公共政策主体将公共政策付诸实施的实践过程,是政府公共管理活动的中心环节,是实现政策目标最直接、最重要的活动,从根本上决定了政策问题能否解决、政策方案能否实现以及解决和实现的程度和范围.然而,公共政策执行常常面临价值理性与工具理性的冲突,需要对二者进行合理定位；公共政策执行具有自由裁量的空间,需要在价值原则的指导下予以必要的调控；而为了优化公共政策的执行力,则需要构建完善的公共政策伦理机制.
近年来,在中国的公共行政伦理研究中,公共政策的“伦理价值”问题是人们普遍思考的核心问题,这是由于公共政策实践中令人深恶痛绝的官僚主义和腐败问题把人们引向了公共政策道德化的伦理思考.事实上,在现代行政管理日趋复杂的今天,不仅公共政策的伦理价值问题成了公共行政学术研究的焦点,而且公共政策伦理建设问题也成为了公共行政伦理研究的前沿.公共政策的伦理建设包括两个方面,一方面是公共决策的制度保障,即通过公民参与和民众监督使国家所颁布任何的法律、法规、政策制度等等,都必须贯彻“以人为本、公正、平等”的原则和具有充分的道德合理性.另一方面是公共行政中活跃着的主体即公共行政人员必须拥有作为行政人员的良知、义务感和责任意识,在一切公共政策实践中都能够从公共利益的角度出发,而不是以个人荣辱得失作为行政行为的根本准则.