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摘 要 ：伴随着社会征信体系建设的不断推进,征信体系建设涉及的诸多环节还不尽完善,相关法律法规制定滞后,征信标准化滞后和信用评估的问题逐渐暴露出来.我国征信体系建设的模式、政府部门在社会信用体系建设中应该发挥的作用和担当的角色、制定完备的法律法规和行业标准、个人信用评估和企业信用评级等问题仍值得深思和探讨.
关 键 词 ：征信体系；个人信用评估；企业信用评级
信用制度是市场经济的重要组成部分,也是市场经济制度资源有效配置的重要前提.当前,我国由人民银行牵头组建的征信体系：全国统一的企业和个人信用信息基础数据库已经顺利建成,并已初具规模.2006年11月21日,人民银行发布了信贷市场和银行间债券市场信用评级规范五项征信业标准.这是我国首次专门针对征信业制定发布的第一批标准,是我国征信体系建设中的一件大事,对促进信用信息跨部门跨行业共享,规范征信业务活动,推动征信业快速健康发展将发挥重要作用.但也必须看到,征信体系建设涉及的诸多环节还不尽完善,各种潜在的问题不断暴露出来.目前在社会信用体系建设的基本思路和政府应当发挥的作用等方面还需要进一步探讨,实践中也存在不少盲目性.如果不能及时加以正确引导,不仅会造成不必要的政府资金的浪费,也不利于建立真正有效的社会征信体系.
一、政府在社会征信体系建设中的作用
我国的征信业刚刚起步,在目前的经济体制条件和市场环境下,社会信用环境并不理想,不能单纯靠市场的力量来推动社会征信体系的建设.从国际经验来看,要建立一个长期可持续的、高效率的社会信用体系,政府最应该做的,就是制定法律法规,促进各类信用信息特别是政府所掌握的信用信息的公开,清除妨碍市场机制发挥作用的各种障碍,为市场化的信用服务机构的成立和运作创造条件,并对信用服务机构实行必要的监管,最不应当做的,就是搞信息垄断,政府直接投资成立信用中介服务机构,搞商业化运作.
(一)在社会信用体系中政府的作用和担当的角色
1 从一些社会信用体系比较健全的国家来看,政府的作用主要表现在制定与社会信用体系建设相关制度与规则,核心内容是立法和执法.立法的内容主要表现在四个方面：
一是制定规范信用交易行为的法律法规,保证信用经营、使用的公平性、合法性.比如信用信息管理法、诚实借贷法、平等信用机会法等.二是制定信用信息公开和保护的法律,促进政府部门和相关行业的信用信息公开.信息服务企业可以合法地获得大量信息,并在法律的框架下公开或合理保护个人隐私和企业商业秘密.比如政府信息公开法、商业秘密保护法、个人隐私权法等.三是制定规范信用信息专业评估和服务机构的法律法规,规范信用信息收集、加工、传播过程.比如公平信用报告法.四是制定对失信行为进行惩罚的法律法规,加大失信行为的惩戒力度,对失信者产生强大的约束力和震慑力.
执法主要体现在相关政府部门对违反法律的行为给予民事和刑事处罚,要转变监管理念,减少直接行政管理,发挥法律约束、标准规范等间接管理手段的作用.比如美国的联邦贸易委员会的消费者保护局就是《公平信用报告法》的具体执法机构,对信用调查机构业务活动中侵害消费者权益的问题进行调查和处理.
2 在主要以市场方式运作的社会征信体系中,政府的角色是市场秩序的管理者和监督者.
政府部门应当在以下几方面实现自己的职责：一是加快个人征信相关立法工作,强制有关行政机构和社会部门以法定途径和方式将个人征信数据以商业化或义务的形式向个人信用中介机构开放；二是制定相关的行政法规,比如《企业和个人征信系统管理办法》,规范信用资料的公开、合法、正当的收集与使用,在条件成熟时,作为个人信用立法的提案人,促进个人信用管理相关立法的出台,实现个人信用管理有法可依；三是加强信用行业管理,监督个人信用中介机构,使其合理、合法地利用和传播征信数据,严厉制裁各种违规行为；四是建立征信市场准入机制和数据模型认证机制,督促社会征信标准化建设.
(二)政府在信用体系建设中出现的行为误区
当前,我国征信体系建设采取的模式为：由人民银行牵头组建全国统一的企业和个人信用信息基础数据库,全面介入并具体操作征信业务,同时负责征信业务活动的全面监管.各部门、各地方政府对建设社会征信体系的热情较高,但由于对社会征信体系的内涵缺乏科学的认识,对政府应该发挥什么作用缺乏了解,出现了一些行为上的误区.
1 政府直接从事征信活动
从征信体系的客观运行规律来说,政府不宜直接从事征信业务.一方面的原因在于,政府直接从事征信业务,事实上是在以自己的信用做“隐性”担保,违反了市场经济的运行规则.一旦出现法律纠纷,政府将陷入被动的地位,比如,政府某部门(或具有政府背景的征信公司)由于掌握的信息不全面,误将信用状况不好的公司(个人)评定为信用状况较好,委托方据此参考作出决策,结果出现损失.政府就陷入被动状况,甚至会陷入日常的法律纠纷.另一方面的原因在于,征信活动非常复杂,政府做不了,也不适合政府做.征信活动涉及信息的搜集(各种渠道,政府部门只能掌握一部分),涉及新的信用产品的创新(比如根据不同用户的繁简不同的、重点不同的信用报告、评分办法),涉及数据的维护,涉及对消费者、企业的法律责任以及救济.政府有政府自己的事情,不应当把纳税人的钱用在为少数人服务上.政府也有政府自己更为重要的工作,也不应当去做本来可以由民间资本完成的事情.信用信息服务由企业来做,完全是一个商业行为,一个企业向另一个企业提供专业化的信用信息服务,是一种自愿的合同,征信公司提供的信用调查报告仅供委托方参考,如果真的出现法律纠纷,政府可以作为中间人进行调节.
当前有些部门和地方政府进行的各项评比和认定工作,都是与建设信用体系的要求相背离,也不符合市场经济条件下政府职能转变的要求.比如“重合同讲信用”企业的认定,著名商标、驰名商标的认定,守信用标兵的认定等等.事实上,以上荣誉的认定都需要市场来检验,应该由市场化运作的中介组织进行认定,政府认定就是形成了“隐性担保”,而且容易滋生腐败,一旦认定的企业与事实不符合,给社会造成影响,政府就会陷入法律纠纷.当前政府部门没有涉入法律纠纷,是因为目前市场经济体制不完善,政府处于管理者的强势地位,“民不敢告官”.在监管方面政府部门内部和同级部门之间的管理协调效果是比较弱的,在政府部门内部和同级部门之间的监督更是没有力度的,权力过于集中会滋生腐败现象,反而影响市场经济的健康发展.
2 政府增加财政投资大搞数据库建设
一些地方政府和职能部门认为,建立社会信用体系,就是要加强硬件基础设施建设,就是要加大政府投人,建立数据库,于是纷纷立项目、定预算,投资建设数据库.一旦建立了政府的 数据库,就要搞商业化运作.从近年的实践来看,建立庞大的政府信息数据库是一件耗资巨大的工程,其市场价值极为有限,应当特别慎重.从长远看,这不利于建立有效的市场化信用服务体系.
第一,它很容易导致政府职能错位,形成新的地方保护和行政垄断.第二,会造成很大浪费,很多地方花几千万元建一个信用平台,结果并没有什么作用.第三,它会破坏市场的公平竞争,最终扭曲建立社会信用体系的初衷.
从发达国家的实践来看,信息的整合应该通过市场的行为来完善,政府所需要做的就是通过立法把这些信息无偿或者仅收取弥补成本的费用向社会开放.
3 政府通过行政手段培育信用市场需求
政府为促进当地征信企业的发展,或给政府出资成立的征信公司创造市场需求,有些地方政府便用行政命令的方式规定企业参加“重合同守信用”等评比活动,同时必须提交由某些指定征信公司出具的信用报告.企业为了得到这样的荣誉称号,必须花钱请征信公司为自己出具信用报告.这样的报告的客观性、公正性可想而知.再比如,有些地方政府要求企业在资质认定、企业年审年检、专项检查、日常监督、项目审批、财政支持项目的申请等方面必须提交由某些指定征信公司出具的信用调查报告.从发达市场经济国家的实践来看,对信用报告的需求并不需要政府来推动,而是由市场的正常需动.
二、社会征信体系的运营模式和产业特性
(一)目前世界各国比较典型的社会信用体系模式可分为三种：
第一种是市场主导型模式,又称民营模式.这种社会信用体系模式的特征是征信机构以盈利为目的,收集、加工个人和企业的信用信息,为信用信息的使用者提供独立的第三方服务.在社会信用体系中,政府的作用一方面是促进信用管理立法,另一方面是监督信用管理法律的贯彻执行.美国、加拿大、英国和北欧国家采用这种社会信用体系模式.
第二种是政府主导型模式,又称公共模式.这种模式是以银行建立的“信贷登记系统”为主体,兼有私营征信机构的社会信用体系.信贷登记系统是由政府出资建立的全国数据库网络系统,直接隶属于银行.信贷登记系统收集的信息数据主要是企业信贷信息和个人信贷信息.该系统是非盈利性的,系统信息主要供银行内部使用,服务于商业银行防范贷款风险和央行进行金融监管及执行货币政策.据世界银行统计,法国、德国、比利时、意大利、奥地利、葡萄牙和西班牙等七个国家有公共信用登记机构,即信贷登记系统.同时,除法国外,其他六国都有市场化运营的私人征信机构.
第三种是会员制模式.这种模式是指由行业协会为主建立信用信息中心,为协会会员提供个人和企业的信用信息互换平台,通过内部信用信息共享机制实现征集和使用信用信息的目的.在会员制模式下,会员向协会信息中心义务地提供由会员自身掌握的个人或者企业的信用信息,同时协会信用信息中心也仅限于向协会会员提供信用信息查询服务.这种协会信用信息中心不以盈利为目的,只收取成本费用.日本采用这种社会信用体系模式.
在我国的征信体系中国人民银行既是运营者也是监督者,所以我国的征信体系类似于第二种模式.
(二)信用信息服务本质上是一种信息咨询活动
中介性的信用信息服务机构的产生,只是将过去由市场交易主体自身从事的活动分离出来,并没有改变过去市场交易主体自己收集信息活动的本身性质.信用信息中介服务机构的作用,只是使信用信息的使用更加专业化,更加有效率,因而成本更低,搜集的信息更加全面,评价的方法更加专业和科学.因此,信用信息服务活动,本质上就是一种咨询服务活动,是企业本身信息搜集活动的延伸,没有更多的特殊之处.
从信息服务市场较为完善的发达国家来看,在信息服务市场上,主要有征信服务机构(企业及个人征信)和企业资信评级机构两大类.这两类机构的区别在于,资信评级公司提供的资信评级报告主要向社会公众公开,为公众决策提供参考,而征信公司提供的信用调查报告不向社会公开,仅提供给委托人,供委托人决策参考.
另外,需要强调的是,信用信息服务活动与金融活动有联系,但本质上不是金融活动,不应作为金融活动来进行管理；相应的,信用信息服务机构也不是金融企业,不应当视为金融企业进行管理.认识这一点对于正确选择中国信用信息服务产业发展模式和建立相应的产业法律规范至关重要.
(三)以市场化的方式发展我国信用信息服务行业
信用信息服务行业本质上属于一般性的信息咨询服务行业,属于充分竞争的行业,因此,对信用信息服务行业的管理应该遵循市场化和民营化的原则,政府不宜过多介入,通过市场竞争实现优胜劣汰.但是由于信用信息服务涉及个人隐私权和商业秘密的保护问题,考虑到中国当前的实际情况,对信用信息服务行业的准人制定必要的标准,并对其运营加强监管十分必要.但是对信用信息服务机构设置准入标准和实施监管时,应该遵循以下原则：一是对信用服务市场的准人实行业务许可,而非实行机构许可；二是对信用服务业务的特许经营不设置过高的注册资本标准,而将准入标准重点放在对公司管理层和从业人员的要求方面；三是重点对信用服务机构违法的处罚,从信用服务机构违法的次数和程度上设置退出标准.
三、个人信用评估机构与企业信用评估机构的关系
从发达市场经济国家社会信用体系建设的实践来看,企业信用评估机构和个人信用评估机构在运营模式上有着较大的区别,发挥的作用也不同,在整个社会信用体系运行中,两者的关系是相互补充,而不是相互替代.
企业信用评估机构对国家机关、银行、证券公司、基金和其他大中小企业进行评级,主要为金融机构服务.而不过多地考虑其他的商业化信用信息需求.个人信用评估机构是由私人和法人成立,ຓ
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9;取商业化、市场化的运作方式,数据的来源更全面.除来自银行等金融机构外,还来自包括政府部门、工商企业等方面,为社会更广泛的信用需求服务,服务范围更宽、更广、更全面.从企业信用评估机构对防范银行信贷风险的角度来看,世界上设有企业信用评估机构的大部分国家都确定了最低贷款数额,银行等金融机构仅将超过最低贷款数额的贷款信息提供给公共登记系统,而且许多国家的企业信用评估机构只向金融机构提供当前的数据,不提供有关一个借款人的信贷行为的历史记录.因此,企业信用评估机构也难以全面满足银行等金融机构防范信用风险的需要.即使在公共登记系统运行较为成功的欧洲大陆国家,个人信用评估机构在银行信贷风险防范方面也发挥着不可替代的作用.因此,在我国社会信用体系建设中,应正确认识企业信用评估机构和个人信用评估机构的作用和运行模式,加快征信体系建设的同时,不能忽视企业信用评估机构和个人信用评估机构的作用.为充分发挥企业信用评估机构和个人信用评估机构在征信体系建设中的作用,更好地防范和化解信用交易风险,借鉴其他国家信用评估的运营模式,建议企业和个人信用信息基础数据库在为金融机构服务的基础上,向社会公众有偿提供征信服务,允许企业信用和个人信用评估机构向企业和个人信用信息基础数据库查询数据.但是应该通过立法明确,企业和个人信用信息基础数据库向社会公众提供数据的范围和法律责任.
四、社会信用体系建设的管理体制
社会信用体系建设是一项涉及方方面面的系统工程.从涉及的部门来看,根据现行体制,参加社会信用体系建设的单位至少包括人民银行、银监会、商务部(整规办)、国家发改委、工商、质检、食品药品监督管理部门、税务、海关、统计、、法院等政府部门以及银行、电讯等相关企业.从国际经验看.绝大多数国家都非常重视对征信行业的监管,尤其是对个人征信行业的监管,许多国家还成立了专门的监管机构.基于我国征信行业发展所处的阶段和我国国情,在信用行业管理体制方面可以考虑三个层次.
一是在层面成立一个跨部门、高层次、专门、统一的协调领导机构,协调领导机构的主要职责是推动立法,协调各政府部门依法开放数据.协调领导机构下设办公室,负责日常具体工作.二是成立独立的信用服务行业监督管理机构.确定监管部门有两种选择：一是重新组建信用服务行业监管职能部门,统一监管个人征信机构和企业征信机构；二是规定现行政府相关部门行使对征信机构的监管职能,不必专门设立新的监管机构.三是成立信用服务行业协会.政府积极引导,各信用信息服务机构在自愿的基础上,成立信用信息服务行业协会,加强行业自律,开展信用教育、宣传、培训等工作.征信体系建设是一项规模大、涉及面广、高度复杂的系统工程,现阶段在我国市场机制并不完善的情况下,征信体系建设的模式既不能是单一的市场型模式,也不能是简单的公益型模式,而应该结合我国信用环境的客观实际,选择政府主导并按市场化运作的复合模式.国家对征信工作进行宏观管理,建立失信行为的惩戒机制,促进信用征信体系建设的市场化发展,提高全社会的诚信意识,为市场经济的进一步发展创造一个健康的社会信用环境.