新型农村社会养老保险制度

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摘 要 ：我国是农业大国,农民养老是我国现代化进程中不可回避、必须解决的问题.建立新型农村社会养老保险制度,妥善解决农村居民的“老有所养”,对于完善我国社会保障体系、统筹城乡一体化发展、“三农”问题、构建社会主义和谐社会具有重大的意义.当前,新型农村社会养老保险试点工作已在全国范围内广泛开展.从江苏省泰州市的实施情况看,社会效应明显.随着试点的深入,泰州市在待遇发放水平、统筹层次、基金的保值增值等方面也暴露出一些问题和矛盾,需要从立法建设、发展农村经济、加大政府财政、创新基金运营模式等方面进一步落实和完善.

关 键 词 ：新型；农村养老保险；泰州

中图分类号：F842.6 文献标识码：Ａ文章编号:１００３－９０３１(２０11)05－００60－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.05.15

农村社会养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分,也是社会主义新农村建设的重要内容.随着我国工业化、城市化进程的加快,农村人口的老龄化现象日益严峻,而传统的家庭与土地保障的功能却在逐渐弱化,加之原有的农村社会保障制度设计存在面小、水平低、保障环节薄弱等缺陷,因此农村急需构建新的老年供养体系.

在此背景下,党的十七届三中全会明确提出：“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求,建立新型农村社会养老保险制度”；2009年9月又出台《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,决定在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点工作,并于2020年前基本实现全覆盖.可见,建立完善农村社会养老保险制度,对于统筹城乡发展、构建和谐社会、妥善解决农村居民的养老问题、促进农村经济的繁荣发展具有重要而深远的意义.

一、泰州市推行新型农村社会养老保险的经验和做法

2006年初,泰州作为江苏省13个省辖市之一,在江苏省委省政府的统一部署下,按照“一年出方案、两年抓试点、三年抓推进、五年全覆盖”的工作思路,全面启动了新型农村养老保险（以下简称新农保）的试点工作.截至2010年10月末,全市新农村保参保人数达138.89万人（其中领取养老金25.78万人）,完成确定全覆盖120万指标的115.7%；全市养老金平均水平为153元/月（市区为219.4元/月）；60岁以上单独享受基础养老金人数31.38万人,发放率为99%,基本实现了参保全覆盖.

(一)政府的高度重视和支持

养老保险问题一直是我国农村地区民生的“短板”,解决不好将影响农村的发展.泰州市委、市政府多次召开专题会议研究农保工作,并将其列入改善民生"十大工程"之一.2007年初,泰州市政府成立专门领导小组,及时制订下发相关部门的目标任务,层层签订目标责任书,形成了乡镇包村、村包组、组包户的包保体系.同时,将新农保列入农村新“5+1”实事工程进行考核,并建立月督查、季通报、半年检查、年终评比的工作制度,从而保证新农保工作的顺利进行.

(二)新农保政策的制定立足泰州实际,因地制宜

1．加大财政策投入.新农保实行的是个人缴费、集体补助、国家补贴相结合的三方筹集方式.因此,财政补贴是新农保是否顺利实施的重要保证和基本前提,也是新农保与老农保的根本区别所在.根据泰州市财政的承受能力以及当地农民的收入和消费水平,出台了财政补贴不低于当地上年农村最低生活保障标准的10%.泰州市区、靖江按15%给予补贴,泰兴、姜堰、兴化按10%给予补贴.同时,明确规定各地财政按上年保费收入的1%安排基层经办机构工作费用,纳入财政预算,有效保证了各级经办工作的顺利开展.

2．扩大参保受益面.2006年泰州市新农保试行办法规定,凡具有本市户籍,男年龄不满60周岁、女年龄不满55周岁,从事农副业生产的农村居民均可参保.对于超过退休年龄和距退休年龄缴费不足15年的人员均可采用一次性补缴方式参保.同时,建立农村居民高龄补贴制度.在此基础上,新农保制度不断完善.2008年泰州市将城镇非企业职工纳入到新农保参保范围,将城镇无收入无养老的老年居民也纳入到了高龄补贴的范围,在江苏省率先实现了城乡一体化的居民养老保险制度,有效实现了社会保障的全覆盖.

3．制定养老保险金适时调整政策.新农保试行办法明确规定,养老待遇水平应根据经济增长、农村最低生活保障标准调整和农村居民基本生活费用价格指数的变动等情况适时进行调整.近年来,泰州市人均养老金水平逐年增长.2007年泰州市区基础养老金待遇标准每月为21元,2008年每月为24.3元,2009年每月为41.06元,2010年调高至70元.2007至2010年4年间,泰州市人均养老金发放水平分别为每月132.4元、143.14元、157.3元和219.42元.同时,从2009年开始,泰州市参保人员每超过一个缴费年限,基础养老金将在原基础上增加2至10元.除此之外,泰州市将高龄补贴年龄降至60周岁,并进一步加大对低保、残疾人等困难人群参保救助力度.

(三)加强政策的宣传引导

好的制度措施只有得到最为广泛的社会认知,才能得到应有的社会认同.为了让新农保政策家喻户晓,深入人心,泰州市运用了一切行之有效的方法,形成了全方位、立体式的宣传网络.一是充分利用电视、广播、报纸等媒体开辟专栏宣传讲解新型农保政策；二是印发通俗易懂的宣传画和宣传提纲,成立宣传动员组进村入户,把新型农保的意义讲透、政策讲准、内容讲清,引导农民自愿参保、主动参保；三是加强对村组干部、基层党员、村民代表的新制度知识培训,让他们率先了解熟悉政策内容,带头参保,从而调动更多人的参保积极性.

(四)农保机构的规范管理和优化服务

1．严格基金管理.新农保试行办法明确规定,所有征缴基金必须于当天存入银行专门账户,任何单位和个人不得以任何理由延迟缴纳；基金管理实行收支两条线管理,单独记账、核算；健全基金内控机制、审核审批以及跟踪督查督办制度,严防基金流失,确保基金专款专用；定期由财政部门组织经办机构和银行"三方"对帐,确保保费收缴基金的安全等.

2．优化服务水平.为方便参保农民,2008年泰州市整合社保管理服务资源,加快构建市、县、乡镇（街道）、村（居委会）4级经办网络,目前已建成江苏省唯一的全市联网、统一数据库、异地备份的新农保信息系统,形成了全市统一的业务经办流程和“乡镇有机构、村组有专人、覆盖无死角”的经办网络.泰州市还与有关金融机构合作,共同开发新农保缴费、发放软件,实现了“参保查询不出村、缴费领钱不出镇”.同时,针对部分行政村距离乡（镇）较远的实际,农保经办机构和银行工作人员还深入指定村,开展宣传、咨询、测算、缴费、开票、打印等一条龙服务.对残疾人、孤寡高龄老人等特殊群体,农保经办人员还提供上门服务等.

二、泰州市新型农村社会养老保险建设发展过程中存在的问题

(一)参保缴费水平偏低

为实现城乡养老保险制度的广覆盖,泰州市进一步降低参保门槛,将原先的最低参保标准由550元（市区1100元）降低至100元,并设置了100～6000元多个缴费基数档次,参保人可自主选择缴费,多缴多得.但在实际操作中却面临参保缴费水平偏低的矛盾.一是不少村组干部在推进过程中工作方法不到位,没有将政策讲清讲透,只满足于扩面任务的完成.二是财政补贴机制还不够完善.对于参保农民,泰州市给予30～50元/年的财政补贴（市区为30元）.如果农民参保缴费档次是100元,每年地方财政补贴30元,占个人参保的30%；如果按最高标准6000元算,补贴只占缴费金额的0.5%.从实际效果来看,最低30元的财政补贴可以吸引经济比较贫困的人群参保,但对于农民参加较高档次的缴费起不到应有的激励作用.三是泰州市享受高龄补贴的前提条件是直系亲属必须参保且正常缴费,因此许多农村居民仅仅是为了能使父母亲领取基础养老金而参保.种种原因使得泰州市约70%的农村居民选择最低标准缴费,导致社会整体保障水平偏低.

（二）城乡保险待遇水平差距仍然较大

我国采取的是优先发展工业政策,因此造成了第一、第二产业待遇的不平等,导致我国农村经济的发展远远落后于城市.建国初期,我国就开始探索建立城镇职工基本养老保险制度,至今已趋于完善,有效地保障了城市养老的需要.而我国的农村社会养老保险制度1986年虽已开展,但直到2003年才处于创新发展阶段.经过近年来的发展,养老保险待遇水平也在逐步提高,但其保障水平仍远远落后于城镇养老.近年来泰州市不断地提高农村居民养老保险的待遇,但城乡待遇水平的差距还需进一步缩小.2010年,泰州市农村社会养老保险金人均153元/月,市区达到219.42元/月；而企业职工养老保险人均1120元/月,市区达1260元/月.通过对比可见,泰州市城市社会养老保障水平是农村社会养老保障水平的7.32倍.

(三)投资渠道单一,不利于基金的保值增值

长期以来,我国农村社会养老保险基金是以县级统筹运营管理的,层次低、规模小,其保值增值的办法主要是购买国家财政发行的债券（国债）和存入银行.泰州市也不例外.新农保试行办法明确规定：“个人账户储存额根据人民银行公布的同期城乡居民1年期定期存款利率确定”.虽然相对安全,但在银行利率和国债收益率持续走低时,基金难以实现保值增值.近年来,一年期存款利率常常是低于物价上涨指数的.当前,我国CPI的上涨幅度是3.3%,而人民银行同期一年期储蓄利息是3%.可见,投资渠道的单一不利于基金的保值增值.

(四)与其他社会保险制度的衔接不够顺畅

虽然泰州市养老保险制度对老农保转新农保个人账户资金转移、缴费年限折算、待遇水平等作出了明确的规定,顺利实现了老转新转换制度的衔接.但对于其他社会保险制度比如城保、被征地农民保障、农村低保等之间的转移衔接并不明确.特别是城保转为新农保,两套体系间缺乏相互换算的基础,衔接相对复杂,需要进一步完善.

(五)经办力量还需进一步加强

农村养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作,要求有一支具有高度责任感、良好业务素质的稳定的农保专业队伍.5年来,泰州市不断健全服务平台,优化经办服务,但泰州市的经办力量仍还十分薄弱.农村群众居住分散、人口众多,而办理新农保业务工作量很大,因此组织农民参保缴费及养老金审核审批等许多基础性、经常性工作主要依靠镇村干部来落实和办理.就市区而言,平均两个行政村才有1名农保协管员.到目前为止,泰州市仅60%的行政村建立了专职化的养老保险服务平台.

三、完善新型农村社会养老保险制度的对策和建议

(一)加快农村社会养老保险的立法保障

长期以来,我国农村社会养老保险一直是依靠各级政府的政策条例进行引导,实行农民自愿参加的原则,但由于这些法规、意见、方案从某种意义上说只是指导性文件,不具有法律效力,很容易随着国家政治、经济等情况的变化而变化.因此缺少制度上的稳定性,农民与政府之间并没有真正建立起稳定而持久的契约关系.1998年“老农保”的叫停正是由于经济形势的变化以及管理上的漏洞等原因造成的.因此,加快新型农村社会养老保险的立法进程,是关系到农村养老保险的可持续性和保险基金保值增值的根本性问题.而先立法后实施也是西方发达国家在推行养老保险制度时普遍遵循的一个原则,如1957年德国颁布的《农民年金救济法》和1961日本实施的《国民养老金法》等.纵观世界各国的农民养老保险可发现,国家都是以法律的形式明确规定了保险范围、保险费的筹集、养老保险的待遇、保险基金的管理和法律责任,规范了政府、管理机构和参保人的行为,避免人为的主观随意性,从而有力地保障了农村养老保险制度的顺利实施.

因此,建议在修订出台《中华人民共和国社会保险法》的同时,拟定《农村社会养老保险条例》,以法律的形式明确规定农村社会养老保险的原则、性质、组织结构,规定保险基金的筹集管理、投资运营和监督管理办法,规定和地方政府在农保制度建设中的职责范围等.泰州市应根据农村经济发展的实际情况,在国家制定的相关法律基础上进一步完善泰州市养老保险制度,为新农保试行办法的顺利实施提供良好的法制环境.

(二)加大政府财政补贴力度

要想完善农村社会养老保险制度,必须加大政府的政策扶持力度和资金投入,逐步建立财政补贴农民参保的增长机制与养老金待遇和经济发展相适应的自然调整机制,让农民和其他社会成员共同分享社会进步的成果.

1．提高基础养老金给付水平.目前,我国新农保采取的是“基础养老金+个人账户”的模式,与城镇职工社会养老保险的“社会统筹+个人账户”有异曲同工之处,但二者在保障水平上还存在着较大的差异[1].2010年,泰州市基础养老金标准为70元/月,全年可得840元,而2009年泰州市农村居民人均纯收入为8180元,因此新农保基础养老金的替代率仅有10.27%①,与城镇职工基础养老金20%的替代率相比明显偏低,养老保障水平有待进一步提高.

因此,在财政补贴的基础上应加大地方财政的投入,将新农保基础养老金的替代率提高至20%.一方面基础养老金的给付与当地农民人均纯收入挂钩,有效地保障了农民养老保障水平的不断提高；另一方面从某种程度上实现了社会养老保险制度的相对公平,缩小与城镇职工养老保障水平的差距,有利于政府提供基本公共服务均等化的实现.

2．实行梯度型财政补贴.针对泰州市18～44周岁农民参保积极性不高的情况,可适当加大参保激励力度.根据缴费档次的不同选择,实行梯度型的地方财政补贴,多缴多补.同时,在农民缴费满15年的基础上实行每多缴一年多增加财政补贴的办法,从而逐步建立起新农保养老金动态调整机制,改变参保不参保、多缴和少缴财政补贴一个样的现状,有效地提高了农民早参保、多缴费的积极性.

3．设置农保年金补贴.新农保制度待遇规定过于宽泛,建议对失地农民、村干部、计生户、烈军属等特殊群体,根据贡献大小设置农保年金补贴[2].此外,农保年金类似于企业年金,是指农民在依法参加农村基本养老保险基础上,依据国家有关政策和各地农村实际情况针对农村特殊人群建立的补充养老金保险制度,是具有中国特色的农村补充养老保险制度.基础养老金体现公平性,个人帐户体现效率性,而农保年金则体现了贡献性.

(三)大力发展农村经济,增加农民收入

从我国已取得的成功经验来看,快速稳定的经济发展、农民收入的提高是新农保政策顺利实施的坚实基础.因此,壮大农村集体经济、提高农民收入是增强农村社会保障实力的关键.

1．积极推动城镇化建设.目前泰州市的城市化水平仍很低,城镇化率仅有47%,离全面小康52%的标准还有一定差距.近年来,泰州市农村劳务输出增长势头明显减弱,农村剩余劳动力滞留在农村,而农业生产活动单一、收入有限严重影响了农民收入水平的提高.因此,应积极推动泰州市的城镇化建设,制定相关政策促进农村剩余劳动力的转移,拓宽农民的生存发展空间,从而提高农民的收入水平.

2．加快乡镇企业发展.改革开放30多年,我国的乡镇企业得到了长足发展,在吸收农村剩余劳动力、逐步缩小城乡差别和工农差别、促进农村经济繁荣等方面发挥了巨大的作用

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3．壮大农村专业合作组织的发展.农民专业合作组织作为农民进入市场的重要桥梁和纽带,有效地解决了分散经营与大市场的矛盾,在促进农民增收、推进农业产业化等方面发挥了巨大的作用.当前,发展农村专业合作组织应成为泰州市农村改革和新农村建设的一项重要工作.在发展机制上,要形成部门协同和专业协会积极参与的格局；在发展模式上,要提倡能人大户、龙头企业带动,在扶持力度上,要在税收、金融、土地、立项上给予优惠和照顾,在管理上,通过“典型示范、典型带动”,重点扶持,引导农村专业合作社的快速发展.除此之外,政府在促进农村经济发展、促进农村民收入等方面还需要给予强有力地支持,比如加大农村的公共项目和基础设施建设、对外出务工人员进行培训、保障农产品价格等等.

(四)创新基金运营模式,有效加强基金管理

农村社会养老保险基金是农民未来养老的保障,因此,基金的管理以及保值增值是农保事业成败的关键.

1．有效实现基金的保值增值.我国农村养老保险基金实行的是县级统筹,由于受人才、信息、投资能力等方面的限制,使得基金的保值增值能力不强.因此,创新基金运营模式,使之能在安全性、流动性和收益性之间保持大体平衡,从而提高基金的保值增值能力,有效地保障农村居民的养老需求.第一,建立分级运营机制.建议将养老保险基金全部或部分上缴,由省级部门负责保值增值并承担责任.一方面可以减少管理机构,降低成本；另一方面可以增大基金规模,形成规模效益；同时还能增强基金抗风险能力,确保基金的安全.第二,拓宽基金运营渠道.一是可参照保险公司与商业银行大额协议存款的优惠政策,制定新农保基金的银行储存优惠利率,二是国家发行国债时要明确一定的农村养老保险基金优惠量；三是放宽投资领域,特许农村养老保险基金投资一些风险小、收益高的基础设施建设项目；四是委托专业的基金管理公司经营,按市场化原则运作.但要明确一点,当基金运作出现困难时,先以基金管理公司自身资产弥补,政府承担最终“兜底”担保.

2．完善基金监管机制.一是将新农保基金纳入社会保障基金财政专户,实行收支两条线管理,单独记账、核算；二是继续加大基金监管力度,建立开放式的监督机制,完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度.完善信息披露制度,并接受由农民代表、社会团体等第三方参与的社会监督等.

(五)完善制度衔接机制

我国社会保障的最终目标是建立起城乡一体、各制度之间可衔接、不同区域可转移的社会保障体系.针对泰州社保体系建设情况,除预留接口外,还要不断对养老保险金的计发方法进行改进.应将农村居民在各个不同时期形成的养老保险权益予以整合,在参保人员到可以领取养老金的年龄时,对养老保险权益进行分段累积计算,并在养老金待遇中予以体现[3].另外,考虑到城保是省级统筹,为有效实现城保等其他社会保险制度与新农保制度转移的衔接,建议提高统筹层次,实现省级统筹.这样能有效避免因地区利益关系、相互之间标准不统一而造成的社保关系不能顺畅转移的问题.

另外,由于我国的新农保制度尚处于试点阶段,保障水平还不太高.因此,笔者建议与家庭养老、土地养老等其他模式相结合,形成以社会养老为核心、家庭养老和土地保障为补充的多层次养老模式,真正解决农村居民老有所养的问题.