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[摘 要 ]文章通过分析1999～2009年地方财政及2008年浙江省县级财政的收支数据,证明现行财政体制是城市政府对农民工实行“条件准入”的制度因素.要实现农民工市民化,应根据“非竞争”和“非排他”的程度,重新划分和地方财政的公共支出责任；地方财政的征税对象应由GDP转变为财产价值,因为GDP对居民数量边际递减,而财产价值对居民数量边际递增.
[关 键 词 ] 农民工 市民化 条件准入 财产税 激励递增
[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2012）01-0013-05
[作者简介]郑鑫（1980―）,河北栾城人,中国社会科学院经济研究所,博士后,综合开发研究院（中国深圳）,研究方向：城市化与公共政策.
农民工市民化的核心是城市公共服务的均等化,而农民工要获得均等化公共服务必须获得城市户口.取消户籍制度固然能迅速实现公共服务的均等化,但这并不是有效率的制度安排（叶建亮,2006）.现阶段,几乎所有城市政府选择了条件准入式的城市户籍改革途径,为满足相应条件的外来人口提供均等化的城市公共服务.
一、条件准入式
农民工市民化的相关研究
1997年国务院批转的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》中提出了农民工获得城镇户籍的准入条件：务工和兴办二三产业,机关、团体、企事业单位的管理人员和专业技术人员,在小城镇购买商品房或拥有合法自建住房,放弃农村的承包地和自留地.2000年之后,许多城市废除“农转非”指标限制,城市政府几乎完全控制了户口的管理,城市政府对农民获得城市户籍,设定的准入条件主要是：放弃承包地或宅基地、具有稳定的收入、固定的住所、较高的学历以及一定数量的投资等.
蔡（2010）认为农村宅基地置换提供的建设用地指标以及劳动力供求关系的变化,使农民工市民化对城市政府更具激励相容性.建设用地指标置换的地域化使城市政府对跨省农民工的市民化缺乏激励,申兵（2011）提出跨省建设用地指标与外来人口挂钩的解决途径.陶然等（2011）认为,农民市民化过程中,征收农民耕地实质是地方政府的“土地财政”,而以宅基地换建设用地指标则涉及土地发展权问题.他们提出对于城郊农民,在实现其土地发展权和财产权基础上,征收土地增值税和房产税,解决农民工市民化的住房供给和公共服务的财政来源；对远郊农民,则要求他们进城后放弃承包地,以实现其他农民的规模经营,同时宅基地整理的建筑用地指标在更大的市场中交易,实现建设用地指标的最优配置.对于获取城市户籍需要满足学历、收入、买房以及投资额的要求,对农民工来说进城“门槛”太高（蔡,2010）,户籍改革虽然实现了的“有序渐进”,但是“以人为本”却没有了.
已有的研究集中在如何降低、调整农民工市民化的条件,而忽视了准入条件背后的城市政府相应的经济约束.本文把城市政府看作追求利益最大化的主体,通过分析现行财政体制下城市政府的收入来源和支出结构,理清城市政府制订准入条件背后的经济动因,从财政体制改革的角度为农民工市民化提供新的思路.
二、条件准入背后的地方财政利益机制
(一)财政体制与地方公共服务的理论分析
财政体制规定了政府和地方政府之间财政收支的范围、职责与权限,对地方政府起到激励和约束作用.城市政府是利益最大化的主体,财政体制对城市政府收入与支出的界定决定了城市政府的行为选择.城市政府提供公共服务产生财政支出,城市政府从辖区获得财政收入,财政收入是城市政府提供公共服务的约束,财政支出的目的是财政收入最大化.城市政府通过满足辖区居民的公共需要,同时能够获得财政收入的最大化,那么这样的财政体制就起到了有效的激励和约束作用.
城市增加居民,一方面增加城市政府提供公共服务的支出,同时也能增加城市政府的收入,城市政府对新增居民的态度取决于居民对城市政府财政收入与支出产生的影响.增加居民引起财政的边际收入大于边际支出,城市政府对迁入居民持欢迎态度,相反则持排斥态度.居民也在做着同样的选择,决策的依据是城市提供的公共服务和需要支付的成本.居民迁入的边际效用水平超过了居民的意愿支付,居民会选择迁入,否则居民选择迁出.城市间的竞争使城市政府有效提供满足居民偏好的公共服务,居民间的竞争使居民显示自己的偏好和意愿支付.蒂伯特（Tiebout,1954）提出一个地方政府有效提供地方公共服务的“用脚”模型,居民通过迁移反映自己对公共服务需求的偏好,实现城市公共服务的均衡.
财政体制规定了城市政府如何获取财政收入,同时也规定了居民如何对公共服务进行支付,不同的财政体制将产生城市政府、居民不同的成本和收益模式.城市政府采取“条件准入”的城市公共服务供给政策,符合在我国现行财政体制约束下城市政府的收益最大化原则.
(二)条件准入与地方财政减支
1994年我国建立分税制财政体制,政府和地方政府对事权和财权进行了基本划分,政府负责提供国防、外交、科学研究以及等公共服务,地方政府负责提供公共安全、教育、医疗以及社会保障和救济等公共服务.随着我国公共服务体系的完善,地方政府提供的公共服务越来越多,覆盖范围越来越广.从分税制开始,农民工市民化所需要公共服务的财政支出几乎完全由地方政府负担.
章铮等（2009）测算农民工夫妻进城的成本,发现阻碍农民工进城的障碍主要是住房、孩子教育和年老后的生活保障；陶然（2011）通过分析城市各种公共服务的提供方式,认为城市的社会救助服务、补贴性住房安排以及子女就学机会是最具排他性的三项公共服务.从1999～2009年地方财政支出的比例看,教育、医疗和社会保障占地方财政总支出超过了30%,其中教育支出占的比例最高,2009年地方财政还增加了保障性住房支出.
通过计算2008年浙江省79个县、县级市和区的相关数据（剔除了开发区）,我们发现教育、社保和医疗在县（市、区）的地方总支出中所占比例最低为20.7%（岱山县）,最高则达到49.2%（乐清市）,其中教育支出所占的比重也是最高的（见图1）.
公共品具有“非竞争”和“非排他”的特征,使得增加公共品消费者的边际成本为零或极低,排除特定消费者的成本很高或不可行.我国地方政府提供的公共服务不能完全达到公共品所要求的“非竞争”和“非排他”特征.公共安全服务的竞争性弱,同时排他的成本也较高昂；养老保障的竞争性强,增加一个需要养老的居民需要地方政府同比例增加支出,同时养老保障也具有很强的排他性；教育在一定程度内不具有竞争性,即在一定规模内增加教育人数不会增加教育支出,如果超过一定人数则意味着要重新建设学校,但是教育也具有较高的排他性.对于具有一定“竞争”特征同时“排他”成本低的公共服务,地方政府可以通过条件准入减少为外来人口负担的公共服务支出.教育、社会保障、医疗卫生以及住房的排他性成本低,因此通过条件准入可以把地方政府的供给规模控制在成本合理的范围内,降低地方公共服务的财政支出.
(三)条件准入与地方财政增收
1. GDP增长将引起地方税收的增加
1994年的分税制将不同税种划分为税、地方税和地方共享税.政府所分税种数量上虽然不多,但税额较大,征收也较容易,地方政府恰恰相反.1999～2009年地方各税种收入占地方总税收的比重,依次为营业税、增值税、企业所得税、个人所得所和城市建设维护税,大部分年份的五税之和占总税收入的80%.
浙江省79个县、县级市和区,五项税收占总税收入比重最高的达到93.1%（滨江区）,最低的也达到了67.8%（龙游县）,其中营业税所占比重也基本上是最高的（见图2）.
营业税主要对提供的劳务进行征税,如：建筑业、交通运输业、邮电通讯业、文化体育业、金融保险业、娱乐业及餐饮业等；增值税主要对货物生产环节的增值部分征税,具体以销售货物、提供加工、修理修配劳务以及进口货物取得的增值额为征税对象；企业所得税对企业的经营所得进行征税；个人所得税对自然人的所得征税,包括工资、个体工商户的经营所得以及劳务所得等；城市建设维护税以缴纳的增值税、消费税和营业税为计税依据进行征收.营业税和增值税来自地方GDP的生产,企业所得税和个人所得税来自地方GDP的分配,城镇维护建设税大部分来自地方GDP的生产.
地方GDP生产的多,意味着地方财政就能得到更多的税收收入,迁入居民如果能够生产更高的GDP,获得更多的收入,就能为地方财政贡献更多的税收.学历、稳定的收入以及投资额等可以看作居民创造GDP和获得收入能力的甄别信息,地方政府通过“准入条件”筛选出能够带来更高税收贡献的居民,从而增加政府财政收入.
2. 城市空间规模扩大将引起地方财政收入增加
1994年实行分税制后,房产税、城镇土地使用税、耕地占用税和土地增值税归地方财政,这四项税对城市土地和建筑的存量及增量部分征收.1999年四项税收之和超过300亿元,占地方总税收入的6.1%,2009年时超过3000亿元,达到地方总税收入的11.8%.营业税在地方税收中占比重最高,其中建筑业和房地产业这两部分占营业税的一半,2007年建筑业营业税为1404.4亿元,房地产业为1790.0亿元,占当年营业税的50.2%.房产的建设和交易,还能通过企业所得税、契税以及印花税等不同程度增加地方政府的收入.
伴随城市空间规模的扩大,需要不断把农村集体土地转变为城市国有土地,地方政府垄断了这一转变.2002年国土资源部规定,商业、娱乐、旅游和商品住宅等经营性用地,必须以招标、拍卖和挂牌形式出让,2003年国土资源部对协议出让土地的适用范围和出让底价进行了严格限制.“价高者得”的招、拍、挂土地出让形式成为土地出让主要形式,地方政府土地出让金收入迅速增加,对地方财政收入的影响也越来越大.2009年土地出让金达到15910.2亿元,比2001年增长了11倍,土地出让金占地方政府税收收入的比重也由2001年的18.6%,上升到2009年的60.8%,土地出让金收入已经成为地方政府收入的重要支柱.
要求农民放弃承包地和宅基地有利于地方政府获得农村集体用地,宅基地的放弃还能得到建设用地指标,扩大城市空间规模获得各种与土地有关的税收和土地出让金.要求进城居民购房,将居民迁入与城市空间规模扩张联系在一起,保证了地方政府能够获得土地出让金收入.因此,准入条件中的放弃承包地和宅基地以及对购房的要求能够通过土地出让金和各种税收增加地方政府的财政收入.
条件准入式的农民工市民化是我国现行财政体制下,城市政府的最优选择.要实现农民工和市民、农民和市民获得均等化的公共服务,必须改革现行的财政体制.
三、财政体制改革的方向
改革现行财政体制,需要一方面根据公共服务的“竞争性”和“排他性”程度重新划分和地方政府的公共服务支出责任,另一方面对地方政府收入的主要来源进行重新安排.
(一)财政负责基本教育、社保支出
教育和社会保障具有一定程度的“竞争性”,容易实现“排他性”供给,因此地方财政负责这两项公共服务的支出时,即使没有户籍制度,地方政府也会努力进行歧视性供给.财政可以根据“竞争性”和“排他性”的程度,有选择地负责居民的教育和社会保障等公共服务支出.
教育尤其是基础教育关系到劳动力进入劳动力市场前的公平,社会保障尤其是养老保障关系到劳动力退出劳动力市场后的公平,地方政府财力的差距容易产生劳动力地区间的不公平.地方政府提供地方公共服务一般更符合当地居民的偏好,基本教育和社会保障服务由财政提供,而体现居民偏好的公共服务由地方财政提供,这样既保证了劳动力的公平,也兼顾到劳动力市场和公共服务提供的效率.
财政具备提供基本教育和社会保障的财政实力.我国实行分税制财政体制后,财政每年对地方财政进行税收返还和转移支付,而且规模在不断扩大.2009年,地方政府对教育、社会保障支出只相当于对地方的税收返还和转移支付的59.6%,从1999～2009年,该比例一般维持在65%以下.考虑到现在地方政府提供的教育、社保中包含的差异性需求,提供基本服务的支出将更低.
(二)地方财政以财产税为主要收入
政府收入是社会创造财富的一部分,获得财政收入的形式会对资源配置效率和公平产生不同的结果.地方政府对GDP征税,随着要素边际收益递减,迁入劳动力对地方政府的激励递减,地方政府对外来人口一直持排斥态度.土地出让金来自城市增量土地,随着城市规模扩大,从增量土地获得维持城市运转的财政收入将使增量人口不堪重负（郑鑫,2010）.
财产税使居民迁入对地方政府产生递增激励,彻底改变地方政府对外来人口的态度.假设财产税只对居住房产征收,且房产是同质的,图3中D代表居民对住房的需求,S代表当地住房的供给,E1给出住房的均衡租金和均衡量.由于地方政府提供的地方公共服务,引起居民迁入,住房的需求增加,住房需求线向右上方移动至D1,形成新的均衡租金和均衡量E2.图3中P1P2E1E2是由于公共服务提供引起住房所有者提高的收益.如果财产税以相同的税率对所有房产增收,那么随着房产总值由P2OQ1E1提高到P1OQ2E2,政府所征财产税因居民迁入而递增；如果由地方政府获得地方公共服务引起P1P2E1E2部分,由于P1E2大于P2E1,政府所征的财产税也因居民的迁入而递增.
递增激励使地方政府对外来劳动力的态度由排斥转变为欢迎,这样是否进入城
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市完全由居民决定.居民通过比较各地方政府提供的公共服务,比较各地的住房价格,做出效用最大化的选择.居民获得选择的自主权,这样,蒂伯特提出的“用脚”模型才能得以实现.财产税以地方房产的总量为征税对象,改变了地方财政对房产增量的依赖.只要居民有居住的需求,就能引起住房价格的提高,进而增加地方财政收入,城市政府要求购房的准入标准失去了存在的意义.所有本地居民以财产税的形式向地方政府提供财政收入,减轻了城市增量人口的负担.
[参考文献]
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On the Impact of Conditional Entry and Fiscal Systems on Migrant Workers Citizenization
Zheng Xin
[Institute of Economics, Chinese Academy of Social Science, Beijing 100836,
China Development Institute (China Shenzhen), Guangdong Shenzhen 518029]
Abstract: The paper is based on the analysis of the revenues and expenditures about the local government in 1999-2009 and the county level government of Zhejiang province in 2008. It is the financial system that makes the city government offer citizenship to partial rural migrant worker. Tranorming the finance system is a key method to citizenize the entire rural migrant worker. Firstly, the local expenditure should be divided again according the nonpetitive and nonexclusiveness. Secondly, the revenue of city government should be turned from the GDP to the property, because the property value is marginal increasing with the residents.
Keywords: Rural Migrant Worker Citizenization Criterion Access Property Tax Increasing Incentives
（收稿日期: 2012-01-07 责任编辑: 廖令鹏）