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民国北洋政府虽然政局混乱、政绩不彰、名声很糟,但是,由“海归”专家学者们仿照西方各国法律,结合民国政务管理实际设计的法规制度却独具特色.在财政管理法制化方面,北洋政府的“两支笔”财政体制堪称中国财政制度近代化的一大创举.
1912年9月,民国北洋政府国务院审计处成立；同年10月,大总统袁世凯批准实施《审计处暂行章程》；随后,又颁布《审计条例》等规章制度.从北洋政府机构设置和官制看,审计处在国务总理领导下监管财政,级别低于各部,审计处总办亦不是内阁成员,但审计处的法定职权却是民国财政的“第二支笔”.
根据法规规定,全国通用的财政财务收支账表、凭证、单据格式厘定权和会计事务监督检查权在审计处,内阁各部和直属机关只有依法使用权、建议权,没有规程设定权和监督权.各部和直属机构的专用账表、登记册、凭证、单据格式由各部门提出初步设计方案,经审计处审查通过后,再报财政部复核,审计处与财政部两家意见一致后,由审计处批复使用.由此可见,北洋政府的会计事务管理体制是：收支规程设定权、执行权和监督权分离,“两支笔”双审核、互相监督.这种制度设计有利于会计管理事务的规范化、标准化和财务核算办法统一,避免了政出多门,各行其是,“自己监督自己”等弊病,也预防了假票据和“打白条”问题.
根据法规规定,内阁各部的财政支出概算先报财政部核算,再报审计处复核,然后,由财政部办理拨付手续.各部门收到财政部拨款通知书后,开具三联总收据,由本部总长签字,部门派人到国库凭收据领款,总收据第一联留国库记账,第二联由国库送财政部存档,第三联由国库送审计处备查.由此可见,财政资金拨付须经财政部和审计处“两支笔”审批,其他部门只能照章办事.
北洋政府的总决算、部门决算和财政补助资金实行“两支笔”审核制度.财政部的总决算必须经过审计处审核后,才能报国会决议.各部门的部门决算先送财政部初核,再送审计处复核,否则,财政部无法办理.财政补助邮电、船舶和交通等“事业单位”的资金,必须经过审计处预先审核,否则,财政资金无法单方面直接下拨.
北洋政府国库资金拨付情况由审计处逐月复核,审计处每月派审计官检查国库账目,国库按时向审计处报送收支账表,由审计处备查.这项制度设计不但预防了财政部的“一支笔”审批,而且制约了大总统和国务总理的“一支笔”.从民国史料看,由于审计处的“第二支笔”审核,北洋政府国库资金流转完全公开透明,大总统袁世凯日常馈赠军政大员和社会名流的款项,皆由袁世凯的“小金库”或亲信大员掌管的“账外账”开支,袁世凯无法随意动用国库资金.
北洋政府各部门的工程建设,500元以上的固定资产购置、使用和处置皆由财政部与审计处“双审核”；500元以下固定资产采购和变卖由各部门自行决定.但是,所有财务资料要报审计处复核,不得各行其是.各部门的政府采购、拍卖、招投标事务必须请审计处派人当场监督审核,一个部门决定的事项不但一概无效,而且要遭到审计处依法追究.
北洋政府财政困难,各部门纷纷向银行、外商、国内商团、资本家和财主举债,或公开募集资金.北洋政府各部门提出的国债方案、举债过程和还款事宜,必须经过审计处审核.偿还内债时,如果使用“抽签法”,还债部门必须请审计处官员当场监视审核.
北洋政府在成立之初形成的“两支笔”财政体制,为后来的审计院“外部监督”打下了良好的基础.就制度模式而言,“两支笔”财政体制比“一支笔”财政体制更有利于财政管理的规范、公开、真实、细化、安全和效能,更有利于防范“一支笔”体制导致的随意拨付、暗箱操作、弄虚作假、营私舞弊、联手贪污、挤占挪用、假公济私、“体外循环”、“跑部钱进”、“围标”、“集中腐败”和特权腐败等歪风邪气.