政策性财政支出绩效评价工作

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近年来,财政支出绩效评价项目呈现出复杂化和多元化的特点,如社保基金项目、泥石流搬迁项目、危房改造项目和大额专项资金等,这类项目往往政策性强、资金量大、覆盖面广、涉及主体多,关注程度高,资金支出方向比较明确,并且具有一定的连续性和刚性,在进行具体项目的评价过程中,原有的工作程序和方法局限性很大,导致开展绩效评价工作的难度加大,评价效果不佳.本文暂且将具有上述这些特点、具有一定资金规模的专项资金,定义为政策性财政支出项目,并通过对绩效评价的方法进行分析,找出政策性财政支出项目评价过程中出现的难点和问题,初步研究建立政策性财政支出项目绩效评价方法体系.

一、政策性财政支出项目的特点

（一）政策指向性强.政策性财政支出项目一般都有明确的政策支撑,并且对扶持对象、政策措施、完成目标、实施效果等内容都有相应的规定.

（二）资金量大、覆盖面广,效益影响面大.如北京市“商业流通发展资金”项目,涉及全市18个区县①,包括特色商业街改造、物流配送、连锁经营、商场节能改造、农贸市场升级改造等二十几个领域.

（三）评价层级及涉及主体较多.政策性财政支出项目由财政部门负责资金审批、主管部门负责资金分配和监管、各区县项目单位进行资金实际执行.按照资金流向,从资金审批部门到项目主管部门,再到实际执行部门,呈现出多层级、多部门、多区县、多执行单位的特点.

（四）公共属性显著,关注程度高.政策性财政支出项目大多属于民生项目,通常以满足社会公共需要为目标,为市场提供公共服务的分配活动或经济行为,其公共财政特征比消耗性支出更为显著.而且由于与市民切身利益相关,执行过程中群众较为关注.

二、政策性财政支出绩效评价现状分析

(一)目前开展的绩效评价工作程序和方法

北京市目前开展的绩效评价工作程序和方法见图1.

图1 绩效评价工作流程

首先,在确定评价项目后,由考评机构组织被评价单位、中介机构召开项目绩效评价培训会,组建考评工作组,对评价项目进行前期摸底调研等准备工作.随后,考评工作组入户收集项目相关资料,并对所收集资料进行整理和复核.与此同时,项目单位成立自评小组开展自评工作,在考评工作组指导下完成自评报告.考评工作组根据所收集的资料,参照“项目指标体系范本”,结合项目特点,增设并细化、四级指标,编制适合于项目的评价指标体系.指标体系确定之后,考评工作组编制专家手册,并针对项目特点遴选管理、财务和业务方面的专家,召开专家预备会对项目资料和指标体系进行讨论,针对专家提出的问题进一步补充资料、修订指标体系.资料补充齐全及指标体系确定后,召开专家考评会对项目进行总体评价.最后,根据专家考评会结果,考评工作组撰写绩效评价报告.

(二)政策性财政支出项目绩效评价过程中存在的难点和问题

1.政策理解不够充分,评价重点不够突出.项目工作组在前期阶段缺少对政策深入了解的过程,也缺少专家对专业性的政策进行分析的环节,导致对绩效评价的内容和重点把握不准确,影响评价的效果.

2.指标体系的适用性不强,评价内容不够全面.现有的指标体系[包括业务指标（下设规划和立项情况、目标完成程度、效益实现情况、组织管理情况4个二级指标）和财务指标（下设预算管理情况、财务（资产）管理状况、会计信息质量3个二级指标）]无法完全适用于政策性项目,如：规划立项情况指标,由于政策性财政支出项目本身就是由某一项政策支撑立项的,考评重点不在于其规划和立项情况.

3.评价分析方法较为单一,绩效综合评价分析难度较大.目前考评工作对于绩效评价只局限于反映项目实施结果的图片、数据等资料的收集,并进行简单的定性分析.但对于政策性财政支出项目,缺少整体效益实现情况的综合评价分析,未能充分体现绩效评价工作的有效性.另外,由于设立的绩效目标合理性依据不足,项目单位在项目完成后对效益总结不够充分,项目效益涉及面广,对样本量的选择不够科学合理,对绩效综合评价的标准不明确等因素的影响,难以合理准确地评价分析项目的综合绩效.

三、政策性财政支出绩效评价方法研究

(一)确定评价重点

1.深入分析政策,确定评价重点.首先确定政策所要达成的宏观目标,可提前邀请专家指导分析政策的核心内容,依据政策中明确的绩效目标确定考评重点,并针对政策宏观目标和微观目标确定的产出和效益的考评重点,与被评价项目的主管部门和实际执行部门沟通取得一致意见.

2.结合项目实施内容及具体流程,确定评价重点.向主管部门、执行单位了解项目实施内容和具体流程,从中找出项目流程的关键步骤,结合政策确定的完成目标确定考评重点.

3.依据受益群体的具体受益情况,确定考评重点.深入分析政策和了解项目实施内容后,分析项目受益群体的具体受益情况确定考评重点,具体可以分为直接受益情况和间接受益情况两个方面来评价分析.

(二)指标体系的构建及评价方法研究

1.构建指标体系的关键点

（1）建立财政支出绩效评价指标分类体系.第一,可以将财政支出项目按照一定标准进行分类,在统一规范的平台上,充分考虑各类项目的差别性,选择相应的指标和标准.第二,分别建立以过程为导向、以管理为导向和以结果为导向的指标体系,依照被评价项目特点选取执行过程、组织管理或实施结果一个方面进行重点评价.

（2）依据政策和项目实际情况建立指标体系.根据相关政策内容和项目实际执行程序,制定具体的指标体系,除对项目执行情况、效益实现情况进行考评外,还可以包含对政策适用性和实施完成后的运营管理情况进行考评.

（3）邀请专家参与制定指标体系.邀请相关管理、业务和财务方面的专家讨论指标制定,从专业角度制定执行、效益等方面指标,着重讨论政策中相关条款对实现预计效益的适用性. （4）适度设定附加指标.为满足评价工作的要求,还可以根据具体需要,适度增设附加指标.

（5）设置纵向效益评价指标.设置纵向的评价指标,对主管部门、执行部门（各区县或各单位）、终端受益者等各环节分别进行绩效评价.

2.指标体系构建及评价方法

要结合以上关键点,根据实践发展需求和财政支出功能分类,在满足实际工作需要的基础上,划分层次,建立一套科学合理、层次明晰、实用可行的指标体系.具体的评价指标体系按照可计量性,分为定量和定性指标.体系可以是动态的,可扩充的,具体体现在所选用的指标既可从分类指标和备选指标库中选取,也可以根据评价对象的特性设置指标,从而保证评价结果的科学性和真实性.

当评价对象确定后,将从指标体系中选取基本指标、分类指标中的一种（根据评价对象的财政支出类别确定）和定性指标,构成评价对象的一套完整指标.财政支出绩效评价指标体系见图2.

图2 财政支出绩效评价体系

第一,定性指标.

（1）定性指标的内容

定性指标指无法通过数量计算分析评价内容,而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标.定性指标是用于评价财政支出项目涉及政治影响、社会稳定、改革与发展、资源配置状况、服务态度和质量等非定量指标因素,是对定量指标的进一步补充.

（2）定性指标的评价方法

对定性指标的评定,可从结合以下分析方法取得判断基础或依据：一是专家经验判断法,二是问卷测试法,三是横向比较法,四是“一票否决”法等.定性指标测定通常是上述四种方法的综合运用,形成若干个从高到低有档次的评语.

第二,定量指标.

（1）定量指标的内容

定量指标包括基本指标和分类指标.基本指标包括项目建设评价指标、国家（国际）通行指标、公众关注指标等被广泛应用在综合性绩效评价以及公共支出项目绩效评价的指标.分类指标是在确定具体评价对象后,通过了解、收集相关资料、信息,结合评价对象不同特点和财政支出类别具体设定目标来设置特定的指标.

（2）基本指标

主要评价财政支出效益的共性方面,它是每个评价对象都必须采用的指标.由资金到位率、资金使用率和支出效果率三项指标构成,其公式如下：

（3）分类指标

分类指标是评价财政支出效益的核心指标.按照财政支出分类,可分为经济建设、农业、教育、科技、文化体育、卫生、社会保障等.以下仅对政策性财政支出项目涉及较多的几类进行说明.

1）农业事业类支出指标.包括支持农村建设、支持和促进农业发展和农业产业化三类指标,每类指标又分若干子指标.见图3.

图3 分类指标一农业事业类

说明：当农业保护水平>0时,说明财政资源向农业倾斜,农业得到了保护；反之表明政府未对农业进行有效保护.

2）教育事业类支出指标.由投入资金分析、财政资金产出效益、财政资金利用效率和发展潜力四类组成,每一类都包括若干指标.涉及的财政支出科目包括教育事业费等.见图4.

3）社会保障类支出指标.包括国有企业失业职工基本生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障线、财政资金落实情况和社会稳定评估等七类指标.每一类都包括若干指标.涉及的财政支出科目包括社会保障补助支出等.见图5.

图4 分类指标一教育事业类

图5 分类指标——社会保障类

第三,备选指标.

定性指标和定量指标共同构成财政支出对象的评价指标体系.该指标体系应是动态的,可扩充的.运用时所选用的指标既可从现有的指标体系中选用,同时也可从备选指标库中选取,或者根据评价对象的特性设置指标,从而保证评价结果的科学性和真实性.如教育水平指标：包括劳动者人均受教育年限、人均教育经费、科技人员比例等.

(三)评价综合测算模型与评价结果

对上述指标体系的每个一级指标和二级指标分别进行赋值,确定各指标的权重后,还要通过综合测算模型,把多个指标对绩效评价系统不同方面的评价值综合在一起,以得到一个整体性的结果.对综合评价的计算可采用线性加权求和计算模型来处理.

根据综合评价总分,按照四级分类进行财政支出绩效考评,即可以根据评价结果落入的评价标准区,判断被评价对象所使用财政资金的优劣情况.

(四)绩效评价工作思路的改进

1.建立全过程的绩效评价体系

完整的绩效评价体系应是包括项目事前评估在内的全过程评价.具体来讲,可以在项目申请立项时由财政部门联合业务主管部门事先设定评价指标,设定分配资金在当年预计实现的效果,并每年对该指标做动态调整,也为事后评价进行分年的效益评价时提供依据.

2.运用层次化、立体化效益分析方法

对于主管部门主要评价项目执行的总体效益,对全市范围内该领域的影响及其政策宏观目标的效益实现情况,资金在各执行部门的分配是否符合效益最大化；对于执行部门（各区县或各单位）主要评价主管部门所分配的资金任务量的局部效益实现情况,资金再分配的效益是否公平合理；对于各终端受益者主要评价资金的实际产生效益情况,如收入增加情况、现状改善情况等.

3.选用适宜的评价标准

经济效益指标都可以表示为成本效益的比例,收益、成本的具体内容视不同效益指标而异；社会效益指标的标准往往由于支出项目涉及不同的经济和社会领域而各不相同,要根据评价的具体目标、组织实施机构、评价对象来确定.

4.加强人才队伍的培养

专业评价人才队伍的培养,包括组织评价的工作人员、参与评价的中介机构人员的专业素质,是提高绩效评价工作有效性的重要因素,具体可以通过聘请专家进行相关专业知识的培训、定期组织研讨学习等方式.另外,进一步建立和维护各类型专家人才库,也是做好绩效评价工作的一项长期的基础工作.

注释：

①北京市行政区划从2010年7月起由18区县合并为16个区县.