财政支出绩效评价与预算会计改革

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[摘 要] 记录政府部门财务信息的预算会计为财政支出绩效评价提供了基本的财务信息,但是目前我国预算会计的改革明显不能满足绩效评价的需要.本文从财政支出绩效评价对财务信息的需求出发,论述了我国目前预算会计中存在的问题.并就政府部门会计如何更好地提供绩效评价信息进行改革提出了设想.

[关 键 词 ] 财政支出绩效评价 预算会计 政府财务会计 政府财务报告

近年来,随着公共财政框架的确立,我国财政管理已进入以支出管理为重点的新阶段. 对财政支出进行绩效评价,有利于提高财政资金的使用效率,提高财政资源的配置效率,提高财政管理水平、加强单位预算管理.绩效评价所需要的量化信息来自于单位的预算会计.本文针对目前预算会计存在的不足提出自己的构想.

一、财政支出绩效评价的内容及方法

财政支出绩效评价通常采用“3E”评价体系,考察政府行为过程的四要素(成本、投入、产出、成果)之间的关系,即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness).经济性考察政府成本与投入之间的关系,效率性考察政府投入与产出之间的关系,效果性考察产出与成果之间的关系.这要求预算会计能够全面、完整、系统地反映政府公共部门的财务状况和财务活动成果,而不只是反映年度的预算收支执行情况.要求能够全面、客观、真实地反映政府公共部门的成本费用,而不是简单报告预算支出或经费支出情况,还要求能够全面、客观地反映政府公共部门的业绩.

财政支出绩效评价主要有成本效益分析法、最低成本法、因素分析法、历史动态比较法、公众评判法等,这些方法要求政府成本、费用、投入、产出等信息都需要在政府部门的会计中得到体现.

二、现存政府部门预算会计的不足

我国目前的预算会计,主要为了满足上级政府和宏观经济管理部门对财务信息的需要.就满足绩效评价来讲,还存在很大的不足:

1.目标和定位不适应绩效评价需要

现行预算会计主要记录预算年度财政资金的收支情况,定位于为政府内部监管提供信息上,在会计目标及核算范围上较少考虑政府的全面资源状况和政府运行状况.

2.对政府的负债的反应不全面,隐瞒了可能存在的财政风险

包括应付未付的国债利息、社会保障基金的未来负债、政府担保以及各级政府的预算缺口,这些债务在现行预算会计体系中得不到完整的反映和披露,潜藏了可能的重大财政风险.

3.不能提供绩效评价最需要的成本费用信息

我国目前预算会计的核算基础为收付实现制,仅记录当期的预算支出,那些具有连续性投入才有产出的公共产品或服务,不能对其成本和费用提供合理及时的数据,难以对公共产品的产出的经济性、高效性和有效性进行考查,而这些方面又恰恰是政府绩效高低的重要标准.

4.预算会计报告内容不全面

现行预算会计报告主要反映与预算收支相关的流信息,对各级政府的资源占用、净资产及资金的使用效果等缺乏完整反映.例如,对非经营性的国有固定资产不计提折旧;对以国有股权形式存在的国有资本金的使用状况也没有完整披露.

三、预算会计改革的基本思路

基于我国的经济体制特点以及预算改革的需要,本文认为我国的预算会计宜在强调会计信息应当符合国家宏观经济管理的需要这个前提下,兼顾外部使用者了解事业、行政单位财务状况及收支结果的需要,协调政府导向与外部导向进行改革,将更多的财政绩效评加信息体现在会计体系当中.

1.建立完善系统的预算会计体系

对于预算会计这个概念,在会计理论与实务界存在着两种理解.一是认为政府部门的会计就称为预算会计,在我国预算会计就是预算会计.另一种看法是预算会计是一个体系,包括政府预算会计和政府财务会计.从第二种看法的角度来看,我们国家实际上一直没有建立起完善的预算会计体系,现有的会计体系实际一直是政府预算会计.而且由于对预算会计的这个概念理解不清,我国的预算会计稀里糊涂的承担着财务会计的职能.本文认为在目前预算会计双重导向的改革引导下,当务之急是建立完善系统的预算会计体系,把现有的预算会计进行重新划分,突出预算编制、执行和报告职能.把原来由预算会计承担的财务会计职能分离出来,建立政府财务会计.另外,出于对政府成本反映控制的需要,建立政府成本会计.这样,在共同的政府业务上,三大会计各司其职,可以采用不同的记账基础,面向不同的信息需要者编制不同的报表.这样,既满足了宏观管理部门和上级主管部门对预算信息的需要,也可以为财政支出绩效评价提供更加全面、真实有效的信息.

(1)重新规划预算会计

预算会计主要反映政府是否按照《预算法》规定和公共财政的要求,将财政资金用于预算计划所限定的用途或目的.目前完善和改进的目标应使政府财务报告与对应的政府预算组成一个“从目标到结果”的良好的反馈机制.政府财务报告应在原始信息上,补充预算与实际执行情况间较高质量的比较信息,帮助信息使用者在从结果到目标的反馈中进一步证实政府的受托责任,以促进政府提升效绩.

(2)建立政府财务会计

政府财务会计要提供政府作为会计主体需要掌握资源受托责任的履行情况、资产与负债的管理情况、筹集资金的需求和能力、财务状况及其变动情况以及政府绩效等多方面的信息.要完成这一目标,政府财务会计应该采用权责发生制,采用基金会计模式,贯彻专款专用原则.如对于财产税等那些能够可靠确认而且收到可能性极大的税收项目,在预计当期或相邻期间收到时就可以确认;政府日常运营支出中,按连续基础采用实耗法对日常运营性物资消耗确认当期支出;采用跨期摊配的会计程序,在相关期间对涉及多个会计期间的大宗服务消耗确认支出;按照权责关系在应归属的会计期间确认财政体制结算、税收还返、补助款项收支等款项.

(3)建立政府管理会计系统

政府管理会计以提高政府管理的效率、效益与效果为目标,为政府经济管理的预测、决策、规划、控制、责任考核评价提供会计信息.基于新公共管理改革的理念,绩效导向的政府管理会计系统应着重解公共部门的成本分析和成本控制问题、公共部门的项目管理与责任会计问题、公共部门的绩效与评价问题.


(4)其他非财务信息

由于政府承担的受托责任履行情况、结果和影响不可能完全由财务信息来表达,所以政府财务报告除了提供财务信息外,还应提供业绩和影响等非财务信息.其中,业绩和成本信息将有助于信息使用者获得政府业绩和所耗成本及相关配比情况,得以分析评价政府的努力程度、效率和成就等;广泛的影响信息将有助于信息使用者充分理解政府财政活动的性质、范围和程度及其与整个社会、经济、政治的关系,并获得社会、经济、政治环境对政府长期发展造成影响的具体因素.增设业绩成本信息和影响信息,是新型政府财务报告与传统预算会计报告的最大区别,是公共绩效管理框架下成果导向和绩效导向的根本体现,也是今后的研究重点.

2.建立符合绩效评价需要的财务报告制度

(1)政府财务报告

政府财务报告首先应当提供以下反映政府受托责任的财务信息:一是预算情况信息,公共财政资金管理的最基本要求是政府是否按照公共财政的要求及《预算法》的规定,按预算限定的用途或目的使用财政资金用;二是国有资产方面的财务信息,包括国有资产产权构成、收益权情况、国有资产保值增值情况等信息;三是政府采购基金的财务信息,政府采购基金将随着财政管理体制改革的深入,政府采购、国库集中收付制度的实施,成为政府财务活动的一个重要方面;四是社会保障基金方面的财务信息,社会保障基金以政府或政府部门作为受托人受托管理,这关系到社会公民的生活保障和社会稳定,我国社会保障体系不断完善,政府最大的基金之一就是社会保障基金,该基金相关资产的投资、收益、支出等信息是政府财务报告必须提供的重要信息.

(2)政府财务报告附注

政府财务报告的主要内容仍然是预算执行情况,但立法预算与实际执行情况的比较信息越来越重要,也应当在报告中表示出来.同时应在财务报告附注中进一步对现行的预算执行情况说明书进一步扩展,使它不仅可以说明预算执行情况,也要披露财务报表项目和影响财务状况的相关事项.除了提供财务信息外,政府财务报告还应当提供反映社会治安、公民素质等非财务的信息,提供的方式可以采用统计报表或其他形式.

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