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摘 要道路交通事故社会救助基金是对交通事故受害者进行救助的一项重要制度,主要在于弥补机动车交通事故责任强制保险之不足,因为在现实生活中可能出现抢救费用超出交强险的责任限额、机动车驾驶员肇事后逃逸、机动车没有参加机动车交通事故责任强制保险等情况,在这些情况下,则可能出现被害人无法得到救助的情况.作为对交通事故受害人进行社会救助的新的法律规范,《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》在一年多的试行过程中,是否具有实际操作性?能否充分体现社会救助的本质属性?在运行中是否能满足我国的国情需要?这些都是需要我们去总结和思考的问题.本文的研究对进一步完善我国交通事故社会救助基金管理制度和弥补我国社会保障制度在交通救助上的不足具有重大的现实意义.
关 键 词道路交通事故交强险社会救助基金征收补偿
作者简介：朱文亮,浙江省瑞安市人民法院.
一、道路交通事故社会救助基金的概念和特征
根据2010年1月1日开始实施的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称《试行办法》）第二条的规定,道路交通事故社会救助基金是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用的社会专项基金.豍
道路交通事故救助基金具有以下特征：豎
第一,从来源上看,道路交通事故救助基金是社会公益性基金,它既不是加害人的侵权损害赔偿,也不是交强险的保险金.
第二,从作用上看,其主要使用于先行支付,应急支付,而不是无偿给予.
第三,从操作方式上看,它的运作有着严格的条件限制以及一整套程序限制和额度限制.
第四,从救助对象上看,道路交通事故社会救助基金作为交通事故方面的特殊性质的公益救助基金,其救助对象只能救助在交通事故中受到伤害的受害人.
二、道路交通事故社会救助基金制度存在的问题
(一)社会救助基金的资金来源渠道狭窄
道路交通事故社会救助基金制度作用的发挥,其中最重要的就是保证其资金的来源.因此,我国《交强险条例》第二十五条规定了5中社会救助基金的来源.《试行办法》第二章第6条规定了救助基金的来源,包括7个方面,这些来源包括：交强险提取的比例资金、地方政府的财政补助、交强险罚款、救助基金孳息、救助基金管理人追偿的资金、社会捐款以及其他资金.《试行办法》规定的资金来源基本是对之前规定的重述,但也有稍微的变化,可以说办法规定的救助基金来源还是很广泛的,但实际仅仅筹措效果如何,要考虑很多相关因素.
虽然《试行办法》较之以前的法律增加了地方政府的财政补助,财政补助的来源依然取决于交强险的缴纳情况,所以我国目前的情况是,道路交通事故社会救助基金的最主要来源仍然是机动车责任强制险中按照规定提取的一定比例的资金,而由于保费的提取主体是保险公司,因而道路交通事故社会救助基金的实际偿付主体还是保险公司,偿付的风险仍旧由保险公司承担.一旦基金发生变动,保险公司立即就面临着严重的偿付危机和涨费压力豏.所以,从机动车第三者责任强制保险的保费中提取的比例必须合理而不可能定得太高.
(二)未明确社会救助基金的管理机构
目前,我国《道路交通安全法》和《交强险条例》中对道路交通事故社会救助基金的管理机构都没有明确的规定,《试行办法》在对该问题进行规定时也并没有明确的规定某个机关为管理机构,而是采取的一种灵活多元、多层次的监督管理模式.该办法规定保险公司缴纳基金的监管机构为保险监督管理机构,通知垫付机关为机关,基金主管机关有省级政府确定,所以本施行条例并没有明确解决之前悬而未决的基金管理体制问题.
(三)缺少对社会救助基金垫付责任限额的规定
《交强险条例》第二十四条规定了道路交通事故社会救助基金的垫付责任,但是对责任限额却没有明确的界限.豐交通事故发生后,往往会造成较大的财产损失和人身伤亡,后续的抢救费用等数额也非常巨大.如果道路交通事故社会救助基金的责任限额没有一个明确的数字,可能会发生救助基金垫付责任过大,基金不堪重负严重亏损的情况.
(四)社会救助基金救助要件的设定未尽合理
有关救助的具体条件,《试行办法》第十二条将肇事逃逸作为救助的条件之一.机动车肇事逃逸可以分为两种情况,包括驾车逃逸和弃车逃逸.在交通肇事当事人驾车逃逸的情况下,因为肇事车辆已经无法查明,为了保护受害人的合法权益,此时社会救助基金对受害人的医疗费用等应当垫付.在交通肇事当事人弃车逃逸的情况下,只有在机动车未参加责任强制险的情况下,道路交通事故社会救助基金才对受害人承担垫付豑.由此看来,不加区别的将肇事逃逸纳入社会救助基金补偿的范围是不合理的.
(五)社会救助基金的追偿对象不完全
我国《交强险条例》第二十四条、《试行办法》在第二十四条均规定,追偿权的适用对象仅限于“道路交通事故责任人”.从理论上来说,机动车即使是逃逸了,只要其投保了第三者责任强制险,保险公司就应当按照保险额度支付给受害人保险费,但是我国《交强险条例》规定,一旦发生机动车肇事逃逸的情况,道路交通事故社会救助基金只能向事故责任人行使追偿权,这一规定明显不合理,对追偿对象的规定很不全面豒.
三、我国道路交通事故社会救助基金制度的完善
扩大我国道路交通事故救助基金的来源我国法律的规定远远不能够满足基金来源的充足性、持续性和可增长性,因此要提升救助基金在处理交通事故中的作用,最重要的是多方筹措资金.结合我国国情和各地实践,提出以下几点补充意见：
1．政府财政拨款占主导
国家应当主动发挥主导作用,将财政拨款以及各个保险公司首年度经营机动车强制三者险的保费收入的一定比例共同组成救助基金的初始资金.另外,政府财政拨款也应当成为道路交通事故社会救助基金在以后发展过程中稳定而主要的资金来源.
2．社会募集为补充
根据募集渠道多样化的特点,充分发挥募集在社会救助基金资金来源中的作用.设立专门的账户,接受日常群众的募捐；举办大型的慈善晚会,在普及全民道路交通安全意识的同时发扬慈善传统,进而动用一切社会力量来支持慈善事业；在交通安全日活动期间,动员机关、企事业单位、社区、街道进行募捐；也可以动用网络力量,由网友直接在网络上进行捐赠；此外还可以发行彩票、债券等形式募集资金.
3．将机动车辆选牌费等其他收入作为其来源
政府通过制定政策,允许车辆所有人按规定缴纳一定费用后可以自主选牌号,通过对特殊进行拍卖,将所得款项纳入救助基金.在我国,受长期的传统民俗文化的影响,以6、8之类的数字组合而成的车辆号牌或是以此类数字的组合结尾的车辆号牌被称为吉祥号牌.在追求吉祥好运的心理作用下,一些车主纷纷追捧特殊的吉祥号牌.将拍卖吉祥号牌的款项纳入救助基金既可以充足资金,又可以杜绝拍卖过程中的腐败现象.
明确社会救助基金的管理机构《试行办法》规定的社会救助基金的管理部门具有较大的不确定性,不如直接将道路交通事故社会救助基金的管理权授予专门的社会团体行使,而财政部可以作为监督部门对其进行稽核.这样就可以减少受害人申请补偿的时间,以便于受害人在事故发生后的第一时间能够得到救助豓.
笔者认为,我国可以考虑设立专门的社会团体管理道路交通事故社会救助基金,由国家或者国家机关出资建立,具有公益性质,为了保障社会中弱者的权益和基本的人权而存在.由于这一组织是由国家或国家机关组织设立的,有着强大的资金后盾,能够保证救助基金的来源稳定且充实,这就使得该组织能够开展更为普遍的、更具有深度的救助措施,能够帮助更多的受害人,实现保护弱者的社会正义.
规范社会救助基金的运作模式关于道路交通事故社会救助基金的资金来源,2007年财政部下发了《道路交通事故社会救助基金管理暂行办法（征求意见稿）》,其中规定“救助基金的资金的运用仅限于银行存款,年终有结余的,应当转入下一年度.个别省救助基金不足时,由财政部从属于政府的交强险营业税收入中临时调剂解决.救助基金普遍发生不足时,由财政部会同保监会在下一年度调整从交强险保费中提取救助基金的比例.”通过此规定,我国道路交通事故社会救助基金的资金来源有了重要的保障——交强险营业税和交强险保费,这对于道路交通事故社会救助基金作用的发挥提供了有力的保障.但是,我国道路交通事故社会救助基金的运用却仅仅限于银行存款,这就大大限制了基金自我保值、升值的空间,间接加大了对交强险营业税和交强险保费收入的依赖,这样的情形对保险公司和受害人来说都不是有利的局面.《试行办法》在救助基金的来源方式中将基金孳息作为其一,但至于基金如何运作、升值等问题也没有具体规定.
笔者认为,道路交通事故社会救助基金的运用范围可以适当拓宽,在保证资金和安全性的前提下,可以通过以下三个方面加强资金的流动性：一是救助资金中高流动性的部分,可以以银行存款的方式或者的方式存在；二是具有一定流动性的部分,可以将其投入到货币市场中,用于资金的短期拆借,购买银行可转让大额存单,对商业票据进行贴现或购买一年期以下的国库券；三是具有中长期性可用于储蓄并投资的部分,可以投入定期存款、国家特种国库券、股票等资本市场.此是社会救助基金保值增值的关键豔.
规范社会救助基金的救助程序《道路交通安全法》和《交强险条例》中都没有关于道路交通事故社会救助基金救助程序的规定,《试行办法》第三章规定了社会救助基金的垫付程序,有三种方式：第一种是机关通知社会救助基金管理机构；第二种是医疗机构就尚未结清的抢救费用向社会救助基金管理机构申请；第三种是需要垫付丧葬费用的,由其亲属申请.因而我国交通事故社会救助基金的救助程序设计中,没有规定受害人的直接请求权,而是将交警部门的《尸体处理通知书》作为亲属申请救助基金的必要程序,这就使得交警部门成为了认定道路交通事故社会救助基金能够启动的决定性机构,这不利于道路交通事故社会救助基金作用的发挥.
笔者以为,出于更好地保护受害人合法权益的目的,财政部在制定社会救助基金相关程序时,可以将救助基金的请求权直接授予受害人,同时也对受害人申请救助的程序加以详细规定：首先,必须由道路交通事故的受害人向保险公司提出救助申请,同时提交受害人的明、伤残证明等文件；其次,保险公司对有关材料核实后提交基金管理机构审查,基金管理机构对符合条件者予以批准；最后,基金管理机构将批准后的文件通知所委托的保险公司,
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由保险公司对受害人给予补偿.明确规定社会救助基金的追偿对象《试行办法》第二十四条规定：救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后,应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿.将被追偿主体限制为“机动车道路交通事故责任人”并不准确.救助基金的垫付与事故责任没有关系,要厘清追偿对象,首先必须厘清被垫付主体.交通事故受害人及因交通事故而产生的一切赔偿义务人均是被垫付主体,交通事故人身损害赔偿关系复杂,赔偿义务主体众多,社会救助基金的性质亦决定了追偿实务中可以成为被追偿对象的主体会更多,决不限于“机动车道路交通事故责任人”.交通事故的赔偿义务人、肇事车辆交强险承保保险人、肇事车辆商业第三者责任险承保保险人、受害人意外或医疗保险承保人、交通事故受害人本人亦可成为被追偿对象.
(六)设定合理的社会救助基金责任范围
首先,要对单起交通事故规定合理的救助费用上限.解决现行交通事故社会基金救助责任的问题首先要解决救助上限的问题,无论救助基金的资金有多么充足,基金的救助都必须设立合理的救助上限,才能保证基金的顺利运行,避免基金被恶意掏空.其制定标准,应当考虑一般交通事故受害人的救助费用,同时按照基金的收入和救助的人数进行合理的确定.
其次,对高收入者和特定弱势群体制定合理的救助原则.交通事故社会救助基金作为救助弱势群体的货币基金,对处于弱势群体对立面的高收入者应当制定救助责任限额,尤其不能进行让高收入者得到全额救助.可以引入南非交通事故救助中对高收入者的救助限制制度,对收入不同人员设立不同的社会救助标准,超过一定的收入进行部分救助,达到一定的收入不予在救助或少部分救助.而对社会特定的弱势群体,尤其是小孩和孕妇,则应当不分条件进行全额救助,体现对妇女和儿童的特殊保护.