制度溯源话“改非”

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说起“改非”,必定绕不开非领导职务设置这个话题.

1993年我国建立和推行国家公务员制度后,职务分类分为领导职务和非领导职务两类,非领导职务在厅局级以下设置.因此,一些未到退休年龄的厅、处、科领导干部,因年龄、身体、能力和机构改革等因素,便提前离岗改任非领导职务.这样的干部,被称为“改非”干部.

一种独特的职务分类

1993年8月14日,国务院颁布《国家公务员暂行条例》,将我国公务员职务划分领导职务和非领导职务两类.2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》,又在更高的法律层面上,明确了这一职务分类.

应该说,这种职务分类具有明显的中国特色.政务类和事务类是世界上多数国家对公务员的一种最基本的分类.据说在《条例》的历次草案中,也讨论过分政务类和业务类,但是,最终还以领导职务和非领导职务出台.从感觉上来说,这是一种“官本位”的制度设计思路.这种分类既参照了现代文官制度,又迁就了解放以来传统的干部人事制度,细细咀嚼,甚至还隐约有些古代官吏制度的味道.

我国古代官员职务与品秩包括五方面内容,即职务和品、爵、勋、阶.这五方面内容中最常见也是最重要的就是职务,宰相、尚书、巡抚、知州、知县等都属于职务范畴,表示一个人实际工作权责的范围,与现在的省长、厅长、县长、局长一样.与职务相配套的就是品秩,有品、爵、勋、阶四种.品指的是官员的等级,是官员品秩中最核心的部分,相应的职务对应相应的品,与现在的职级基本原理相同.此外还有一种叫“阶”,又称散阶、散官.阶也和品挂钩,但仅表示一种待遇,并无实职,类似于今天的“正处级待遇”、“副科级待遇”,与非领导职务似曾相识.

谁动了非领导职务的奶酪

总的来说,设置非领导职务,对中国广大的公务员来说是一个福音：从此不再华山一条道.此前,对绝大多数公务员来说,仅靠职务晋升来提高待遇是不现实的.因为中国只有8%的公务员是处级以上,92%的公务员都在科级以下.而非领导职务的出现,在仕途艰险奇窄的小道外另辟蹊径,提供了一条较为平坦开阔的上升路径――在领导职数有限的情况下,解决相当部分没有担任领导职务的公务员（特别是专业技术人员）的职级待遇.

“地方公务员对于这种改变命运的新制度翘首期待.”参与起草《公务员法》的国家行政学院教授宋世明博士,这样表述其多次到地方调研的感受.

然而,从实施十几年的情况看来,这一制度设计的初衷并没有很好实现.现实中,一般公务员能够沿着非领导职务向上攀升的寥寥无几；但是当初设置的另一项功能――安抚功能却效果甚佳,成为了历次精简机构、乡镇合并、减少职数减下来的领导干部安置场所.“如今助理调研员以上的非领导职务大都由退二线的领导干部转任或改任,成为其退休前的栖息地.”一位研究干部人事制度的专家说.

制度功能的异化,自然而然使这项制度的受益者发生变化,本来为一般公务员开辟的职业发展新路的非领导职务,被“挪用”成为了给减下来或将退的领导干部的一种待遇,而事实上,这两类干部也构成了当前非领导职务干部的主体.

由于承担了过多的“安置办”和“干休所”功能,导致现实中非领导职务的设置过多过滥.本来,在1993年颁布的《国家公务员制度实施方案》中,提出“非领导职务根据工作需要,不搞平衡设置”,对职数是有严格的比例限额的.但当前在地方、尤其在市县两级,调研员和助理调研员职数,不得超过处级领导职务职数的三分之一；主任科员和副主任科员职数,不得超过科级领导职务职数50%的职数限额,被屡屡突破.

既是成果,也是代价

可以说,未到退休年龄领导干部改任非领导职务,是我国干部人事制度改革的相关,这个政策就是退二线.

改革开放以来,我国干部人事领域改革的最大成就,就是废除了领导干部终身制,实行退休制度和任期制.任期制的基本特点是任用有期,到期就下,领导职务成为干部一定时期的工作岗位,而不再是干部的终身待遇.随着干部人事制度改革的深入和一系列规范性文件的出台,领导干部任期制日益完善.

去年出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》中,明确规定“党政领导干部每个任期为5年”,“党政领导干部在同一职位上连续任期达到两个任期,不再推荐、提名或者任命担任同一领导职务”,“党政领导干部担任同一层次领导职务累计达到15年的,不再推荐、提名或者任命担任第二条所列范围内的同一层次领导职务”,进一步从制度上解决了“不到退休不退位、不犯错误不”的“终职制”问题.

非领导职务的设置,为“下”来的领导干部提供了一个比较平稳的“出口”.这个“出口”缓解了组织部门的压力,也使完善干部任期制度有了更有利的实施环境,推动了干部年轻化的进程.而今,厅以下领导干部到达任职年龄后,改任非领导职务已经深入人心并成为一种常态.

领导干部队伍年轻化建设,是我国干部制度改革的又一重大成果.在去年开始启动的全国省级党委大换届中,一批50岁上下年富力强的领导干部走上省委书记、省长的重要岗位.省级党委书记中,生于上世纪50年代的达到12人,占省级党委书记总数的39%.担任陕西省委书记的今年只有50岁,是目前最年轻的省委书记；从团书记处第一书记到湖南省委副书记、省长的今年47岁,是目前最年轻的省长.

但是,领导干部队伍年轻化步伐的加快,客观上又使干部向“上”的空间收窄.一次,与一个官场朋友聊天,对方调侃说,张爱玲有句话叫出名要趁早,现在是要趁早.关键年龄提不上去,就没有前途,等着“改非”了.

在一些地方干部年轻化的具体操作中,年龄是硬杠杠,实行“一刀切”,并且切的年龄与级别成正比.现在普遍是超过45岁原则上不晋升县处级,超过40岁原则上不晋升科级.如此相当数量的干部便因为年龄问题滞留,升不上去,又必须为年轻干部腾岗让位,改任非领导职务便成为别无选择的出路.

在各方面待遇严重向领导职务倾斜的中国公务员世界,如果非领导职务对基层普通公务员尚算是大餐的话,对尝过“”滋味的人来说,实属鸡肋,食之无味.山东济南市委组织部2003年的抽样调查显示,80.6%的被调查者认为职务晋升是对公务员最有激励效果的因素.长春市委组织部提供的数据表明,某单位达到条件的干部中有70%不愿意从副职领导职务改任正职非领导职务.从这个意义上来说,领导干部“改非”是为大局牺牲个人利益,是承担改革的代价.

“改非”＝退二线?

现实中“改非”出现的种种问题,应该说与我们实行的一个特殊的政策密切相关,这个政策就是退二线.

在领导岗位,叫一线；退下来,称作到二线.退二线是领导干部正式退休前的一个缓冲地带,也是中国国情下干部制度的特殊产物,解甲不归田,无官还在岗.

上世纪50年代末,提出分设一线、二线,他自己退二线,以集中精力研究、考虑一些重大理论问题.上个世纪八十年代初期,倡导打破干部终身制,实行老干部退二线,自己也以身作则.应该说,当时这种退二线的政策,作为一种过渡,对打破干部职务终身制是发挥了积极作用的,退二线的也大多是过了退休年龄的老革命干部.而一旦离开了当时特殊的时代背景,退二线也就逐渐失去了原来存在的意义.

但在干部职务终身制成为历史后的新时期,退二线的政策却没有随之消失,而以“改非”的面目继续延续着生命力.当然,非领导职务的干部不都是退二线来的,但现在退二线的都“改非”却是事实.并且,作为干部年轻化绝对化所产生的副产品,现在退二线干部数量越来越多,级别越低,退二线的年龄就越靠前.在基层,甚至出现了40多岁的科级干部就开始放马南山的情况.

在国家公务员制度中,只有在职和退休之分,并没有退二线这一中间地带；并且从制度设计的初衷来说,设置非领导职务也绝非是为了安置退二线人员.根据我国公务员法的规定,非领导职务是不具有行政领导职责的实职,非领导职务干部应该有明确的岗位职责和工作任务,并且正常履职.并且,绝大多数“改非”干部,从年龄经验身体精力各方面来说,也足以承担相当的工作责任.但由于当前的法规等对非领导职务的工作职责和任务没有作明确的规定,一些地方的党委及其组织部门便沿用退二线政策对待“改非”干部,没有把发挥“改非”干部作用视为必要,从而作出合理的工作安排.

工作岗位有一线二线之分,但对在职干部分一线二线,就会带来紊乱,也造成部分干部心态的变化,客观上造成行政成本的增加和人才资源的浪费,由此产生了不利于整个干部队伍建设的负面影响.可以说,当前“改非”干部队伍管理中的很多问题,的确有必要进行认真地审视.