农民工养老保险问题

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摘 要 分析农民工养老保险实践中存在的问题,介绍基于实践形成的具有代表性的独立型、综合型和纳入型的农民工社会养老保险模式,分析模式的优缺点,提出发展建议,以指导农民工养老保险工作的开展.

关 键 词 农民工；养老保险；制度模式

中图分类号F840.67文献标识码A文章编号 1007-5739（2011）22-0384-02

1农民工养老保险问题的提出

随着20世纪90年代政府放开计划分配生活必需品的制度开始实行,再加上90年代初期连续3年的农产品销售难,以及乡镇企业吸纳非农就业能力的大幅度下降,1992年前后农民开始大量进城打工[1].在1992年南巡讲话之后,完成了开发区、房地产、证券和期货市场几个投机领域的市场化突破.由于大办开发区并不需要产业工人,仅需要进城打工的男性劳动力.在1997年香港回归期间,开发区大致建成,当时我国没有放弃香港回归的全部主权,这在客观上使得香港产业向广东地区转移.英国殖民当局为使香港经济下滑,策划了香港大资本出逃,为此中国调动460亿资本进入香港,填补香港因英国大资本出逃而产生的空缺,但是与此同时也抬高了香港的房地产价格.因此,大量香港中小产业资本不得不向东南沿海转移.因为南方开发区大部分是玩具、服装、电器等的生产线,需要做工细致的女工.在东南沿海形成一般制造业的产业布局以后,城市的打工群体不仅在性别结构、年龄结构上有变化,其消费结构也不同.这使打工群体在消费以及融入城市生活等方面都发生了很大的趋势性变化[1].随着城市打工者数量的增加,城市的构成也发生了变化,这种结构上的变化又导致制度环境变化,出现农民工问题.在所有的农民工问题中,其社会保障问题一直是大家关注的焦点,而事关农民工老年生活保障的养老保险更是重中之重.但是农民工养老保险本身很复杂,它是社会保障制度建设过程中的难点[2].

2.农民工参加养老保险的理论依据

把农民工纳入社会养老保险体系是有理论依据的,应永胜[3]曾提出农民工参加养老保险有3个理论基础,即马克思的六项扣除理论、必要劳动II理论和劳动经济学理论.

根据马克思的六项扣除理论,农民工通过劳动创造的劳动产品在进行再分配之前,应该先扣除一部分基金,用于农民工年老丧失劳动能力时之用.因此,用人单位为农民工缴纳的养老保险（包括个人账户部分和社会统筹部分）,属于马克思所指的“六项扣除之一”.根据必要劳动II理论,农民工养老金是农民工自己的必要劳动II创造的,用人单位为农民工所缴纳的养老保险的费用,其本质是农民工自己的必要劳动价值,而不是企业的恩惠.劳动经济学理论认为,社会保险（人寿保险、失业保险、养老保险等）、带薪假日、工伤事故赔偿、免费午餐、免费交通等员工福利同工资和薪金一样,都为员工的劳动所得,属于劳动报酬的范畴,属于间接的劳动力生产费用.

3农民工社会养老保险在实践中存在的问题

农民工参加社会养老保险是有理论依据的,但是就全国来讲,也只有部分城市建立农民工社会养老保险制度,大部分城市并没有建立[4].不论该城市是否建立农民工养老保险制度,农民工的养老保险在实践中均遇到很多问题,如参保率低、退保率高等,这些问题归纳起来主要来自3个方面.

3.1农民工自身方面

3.1.1总量大.全国31个省（区、市）6.8万个农村住户和7 100多个行政村的农民工监测调查结果显示,2009年我国农民工总量为22 978万人,外出农民工占63.3%,与2008年相比,总量增加436万人,增长1.9% [5].

3.1.2流动性强.据农业部调查,40%的农民工没有固定工作,平均就业8~9个月,3个月以下的占11.3%,4~6个月的占16.3%,6~10个月的占73.3%,10个月以上的占7.8%[6].

3.1.3工资低、负担重.2009年国家统计局农村司农民工检测调查报告显示,2009年外出农民工的月平均工资为1 417元,比2008年增加77元.外出农民工平均每月工作26 d,每周工作58.4 h.其中,每周工作时间多于《劳动法》规定时间的人数占89.8%.可见,农民工不但收入整体偏低,工作还非常辛苦.据检测报告显示,外出农民工以青壮年为主,已婚者占多数.这部分人群,大多都处于上有老、下有小的境地.一方面要赡养老人,另一方面又要供子女上学,家庭负担很重.由于农民工自身方面的这些特点,要想把这个群体纳入养老保险制度,绝非一件易事.总量大,难以全面覆盖；流动性强,转移接续困难；工资低,负担重,则缴费困难.所有这些都会影响到农民工的参保.

3.2政府方面

3.2.1部分地方政府存在短期行为.一方面,为吸引外资,部分地方政府把不要求企业和职工参保作为吸引投资的优惠政策,干预或者有意延缓农民工社会保障制度建设的进程.另一方面,一些地方政府为减轻城镇企业职工社会保险的支付压力和地方财政负担,通过扩面的方式将农民工纳入城镇职工社会保险体系,增加基金社保收入[7].

3.2.2立法滞后[4].我国除了上海市、北京市、广东省、浙江省、江苏省、成都市等经济发展水平较高的城市和地区外,其他大部分地区并没有建立起农民工社会养老保险制度,这使得农民工能够参加养老保险的选择面较小.郑功成等分析认为,我国农民工社会养老保险立法处于真空状态,目前的法律没有针对农民工养老保险的.1997年《中华人民共和国劳动法》对农民工参加养老保险仅做了原则性规定,但所用概念都是“劳动者”,范围太广.1999年国务院颁布的《社会保障费征缴暂行条例》首次将外来劳动力纳入养老保险统筹；2001年劳保部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》,仅对农民工参保、转移及退保提出指导意见.2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中对建立农民工社会养老保险制度也只作了框架性规定.因此,目前养老保险立法基本以行政法规、部门规章等形式颁布,这些都不利于维护农民工的社会保障权益[8].

3.3企业方面

多数企业为了降低成本,往往对农民工参加养老保险持消极地抵制态度.2005年民盟重庆市委调研室和綦江县政协联合调查组奔赴川、渝、黔等农民工输出地及浙、苏、闽、粤等农民工输入地调研,历时5.5个月,完成《关于农民工养老保险问题的调查》,该调查报告显示,绝大多数的企业主不愿意为农民工购买养老保险[9].

4现有的农民工社会养老保险模式

基于农民工社会养老保险实践中存在的问题,许多地方已经建立地方性的农民工养老保险的政策.这些政策归纳起来主要有3种：独立型模式、综合型模式和纳入型模式.

独立型模式,又称北京模式或“仿城型”模式,典型代表是北京市、青岛市和浙江省.这种模式是参照城镇职工基本养老保险制度,在企业和个人缴费基数、费率以及划入社会统筹帐户、个人账户的比例上做出一些改变,为农民工建立的独立于城镇职工基本养老保险制度之外的养老保险政策[10].这种模式的主要优点是考虑农民工的特点,降低缴纳费用,减轻用人单位和农民工的缴费负担.但由于这种政策没有充分考虑到外地农民工的流动性,对于外地籍农民工而言,退保时,只能一次性享受个人账户部分,不能享受统筹部分,这就难以平衡不同统筹地区之间的利益关系[11].

综合型模式,又称上海模式,是指在同一制度框架内,将农民工的工伤、医疗、养老等组合在一起,纳入综合保险.典型代表是上海市、成都市.这种模式的主要优点是：将农民工的工伤、医疗和养老保险结合在一起,在一定程度上保护农民工的正当权益.农民工在城市中大多从事的是建筑业等危险性高的职业.因此,对他们来说,工伤保险和医疗保险是非常需要的.这种模式的不足主要表现有：①老年补贴远低于基本养老保险的个人账户,且不能享受社会统筹部分[11].②这种模式与社会保障体制是相互独立的2个个体,这就阻断其与社会保险的统筹和联系.③与城镇职工基本养老保险和农村养老保险衔接性差[8].

纳入型模式,是指将农民工纳入现有的养老保险体系之中,或者将其纳入城镇养老保险体系（代表是深圳市、广东省）,或者将其纳入农村养老保险体系.如果将农民工纳入城镇养老保险体系,那么农民工与城镇居民在养老体系上就是平等的,有利于平等就业机制的形成,而且这种模式也有利于将来农民工的养老保险体系与城市养老保险体系的对接.但这种模式也存在一些不足,对于前者,如果将农民工纳入城镇养老保险体系,那么在实际运行中的参保率会大大降低,退保率也会升高；同样,如果将农民工纳入农村养老保险体系,由于农民工群体的分类特征和农村养老保险体系的不健全,导致在运行中保险关系难以转续[8].

除此之外,以郑功成、邓大松为代表的大部分学者提出分类分层模式,即根据农民工所从事的职业特点及流动程度的差异进行分类,不同类型的农民工的养老保险制度不同.这种模式从理论层面来看,具有较强的合理性.但从实践角度来看,将农民工划分为不同群体的想法不切实际,实际操作起来无标准可依.再者,我国社会养老保险的未来发展趋势是城乡一体化,这种模式只会进一步增加区域以及制度间衔接的困难程度[8].

5建议

根据以上分析,笔者认为要建立农民工的养老保险体系,必须要考虑以下几个问题.

5.1基于公平的角度

农民工群体是一个特殊的群体,兼有农民和工人双重身份.若将其纳入城镇职工养老保险体系,由于其拥有土地,必将造成城镇职工与农民工享受的社会保障待遇不平等,有失公平；若将其纳入农村养老保险体系,可能很多人最终不会回到农村,尤其对于新生代农民工而言,有很多都是在城市长大,根本没有务农的经验,对于这部分新生代农民工来说,以后是不会回到农村养老的,如果将其纳入农村养老保险体系,显然也是不合理的,其结果必然是损害农民工的正当利益.因此,在建立农民工养老保险体系时,应充分考虑这种情况.

5.2基于转移接续的角度

当前我国社会养老保险基金一般是以省为统筹单位的,但在实践中,多数省份还是停留在县、市级统筹的水平上.由于不同管辖单位的政策不一致,导致养老保险难以整合为一个统一的系统.这就使得农民工在跨统筹地区流动时,养老保险关系难以转移接续,即使个别人的养老保险关系能够转移,也是非常耗时费力的.

考虑到农民工自身方面的原因、政府方面的原因和企业方面的因素,通过借鉴现存的研究成果,我们认为农民工的养老保险体系的构建应该涉及以下3点：一是要加强农民工养老保险方面的立法,要尽快制订和出台有关农民工养老保险方面的法律,以法律的武器来保障农民工的正当权益不受侵犯.二是要加强对企业的监管,强制企业必须为农民工办理养老保险关系,缴纳养老保险费,若发现个别企业不履行,应对其予以重罚.三是要构建全国统一的农民工养老保险信息平台,逐步实现农民工养老保险金的全国统筹,以便解决因农民工的流动而造成的养老保险转接的问题.四是要加大相关制度宣传力度.因为绝大多数农民工文化水平较低,其对养老保险制度的理解程度有限,影响其参保意愿.因此,相关部门应加强政策的宣传力度,以提高农民工参保的积极性.

6参考文献

[1] 农民工问题和新时期的劳资关系――访温铁军[J].读书,2003（7）：9-15.

[2] 徐琴,鲍磊.农民工养老保险参保行为及其影响因素分析――基于江苏五市（县）的调查数据[J].南京师大学报：社会科学版,2009（5）：18-24.

[3] 应永胜.论农民工养老保险之理念依据[J].现代商业,2008（2）：283.

[4] 曹信邦.构建农民工养老社会保险制度的外部环境[J].长春市委党校学报,2007（3）：67-70.

[5] 国家统计局农村司.2009年农民工检测调查报告[EB/OL].（2010-03-19）[2011-09-28].http：//.stats.省略/tjfx/fxbg/t20100319_402628281..

[6] 卢海元.构建适合农民工特点的弹性社会养老保险制度（上）[J].中国劳动保障,2005（6）：31-33.

[7] 卢海元.构建适合农民工特点的弹性社会养老保险制度（下）[J].中国劳动保障,2005（7）：33-35.

[8] 张文学,张立.中国农民工社会养老保险研究述评[J].西北人口,2011（2）：1-5.

[9] 徐小平.在社会保障法视域阈下,对农民工养老保险的审视[J].山西农业大学学报：社会科学版,2011,10（3）：255-260.

[10] 黎民,赵航飞.农民工社会养老保险模式新探[J].福建论坛：人文社会科学版,2009（6）：145-150.

[11] 卢驰文.统一全国农民工养老保险制度的目标模式研究[J].农村经济,2009（3）：86-90.