宪法与国家政治体制(一)

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宪法是国家的根本大法,规定了国家的根本制度和根本任务.1982年通过的现行宪法,根据党和同志要搞政治体制改革的精神,总结新中国成立以来的经验教训,在对国家政治制度和政治体制改革进行深入研究与探讨的基础上,作出了一系列新的规定.这对于健全国家体制,保证人民当家做主,实现国家机构的高效、合理运转,具有重要现实意义和深远历史意义.本刊特约记者专门采访了王汉斌同志,请他详谈了1982年修改宪法、宪法关于国家政治体制的重要规定及决策情况,以飨读者.

扩大全国人大常委会的职权

记 ,者:汉斌同志,您在1982年修改宪法过程中,一直重点负责国家机构一章的起草工作.请您谈谈修改后的宪法在国家具体的政治制度方面有哪些新的规定?

王汉斌:这方面可以谈的内容很多,我想先从健全人民代表大会制度讲起.

人们常说,人民代表大会制度是我国的根本政治制度.为什么说是根本政治制度呢?因为宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会;全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由选举产生,对人民负责,受人民监督;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督.这个规定说明,人大是国家政权机关运作的中心.离开人大,国家机器就难以正常运转.当年设立深圳经济特区时,国务院领导同志让我帮助李灏研究深圳的政治体制.李灏提出不设人大,不开人民代表大会.我就说,不设人大,市长怎么产生?他说可以由省政府任命.但是省政府任命市长不能成为制度,宪法和地方组织法都没有这样的规定.还有,深圳的法院、检察院怎么产生?这说明,没有人大,国家机器的运转就会出现问题.所以,几经周折,深圳还是设立了人大.

还有的同志提出,人民代表大会实行集中制原则,因而集中制是我国的政体.我认为这个提法不能充分体现人民代表大会制度的性质,没有体现出人大是国家权力机关,全国人大是最高国家权力机关、立法机关.应该说,我国的国体是人民,政体是人民代表大会制度.

彭真同志在关于宪法修改草案的报告中说:我们国家政治体制的改革和国家机构的设置,都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力,真正成为国家的主人.

因此,修宪一开始,大家就把关注的焦点放在如何加强和改善人民代表大会制度、发挥国家权力机关作用的问题上.党的十一届三中全会后,提出要使各级人大及其常委会成为有权威的国家权力机关.如何做到这一点?各方面、各地方都提出许多建议和方案,概括起来,主要是两种意见,一种意见认为,应减少全国人大代表人数,使它能够经常开会,讨论决定国家的重大问题.另一种意见认为,我国地域大、人口多,各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各党派在全国人大都需要有适当数量的代表,全国人大代表人数少了不行.怎么办?经过反复研究,确定还是从扩大全国人大常委会职权和加强它的组织两方面来更好地发挥最高国家权力机关的作用.

记 ,者:这次修宪从哪些方面扩大了全国人大常委会的职权?

王汉斌:全国人大常委会是全国人大的常设机关,是最高国家权力机关的组成部分.它的组成人员由全国人大从它的代表中选举产生,可以说是常务代表,是代表各方面的,人数又比较少,便于经常开会讨论决定问题.这次修宪主要从以下几个方面扩大了人大常委会的职权:(1)扩大全国人大常委会的立法权,它可以制定除基本法律以外的所有法律;(2)全国人大常委会有权监督宪法实施,并解释宪法;(3)全国人大常委会可以在全国人大闭会期间审查和批准计划、预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;(4)它可以在全国人大闭会期间,根据国务院总理的提名,决定所有的部长、委员会主任和审计长、秘书长的人选.

记 ,者:立法权是国家的一项很重要的职权.过去规定全国人大是“行使国家立法权的唯一机关”.这次修宪对国家立法体制作了什么重大改革?

王汉斌:1954年宪法规定,只有全国人大才能制定法律,全国人大常委会只能制定法令.宪法实施后,很快就发现这样规定有问题.全国人大一年才开一次会,每次会开半个月左右,怎么能够适应立法工作的需要呀?所以,1955年全国人大就通过一个决议,授权全国人大常委会根据实际需要,适时地制定部分性质的法律,即单行法规.这次修改宪法,规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权.刑事、民事、诉讼、国家机构的和其他的基本法律,由全国人大制定;其他法律,都可以由全国人大常委会制定,全国人大常委会还可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,这是我国立法体制的一个重大改革.实践证明,扩大全国人大常委会的立法权,把大量的立法工作放在全国人大常委会,对于加快立法步伐,提高立法质量,起了重大作用.这部宪法实施以来,我国制定的法律80%以上是由全国人大常委会审议通过的.即使是全国人大审议通过的法律,事先也都经过全国人大常委会审议,有的还经过多次审议,在比较成熟后才提交全国人大审议通过.如果没有这一项改革,我国的立法工作不可能取得如此显著的成绩,也不可能适应改革开放和现代化建设的需要.

此外,这次宪法修改,还扩大了地方人大常委会的权力,省级人大及其常委会可以制定地方性法规.

记 ,者:那么,是不是可以说,我们现在实行的是和地方两级立法体制?

王汉斌:可以这样说.过去,立法权集中在,地方没有立法权,这是不能适应我们国家国土辽阔、各地区情况不同的实际需要的.1979年,彭真同志主持修订的地方组织法,就赋予省级人大及其常委会有一定的立法权.这次修宪进一步肯定了这一规定,并在修改后的地方组织法中规定:省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大市的人大及其常委会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行.这是我国立法体制的又一项重大改革.彭真同志说:我们国家大,各地情况千差万别,什么都统到不行,都由国家制定法律,而没有地方性法规作补充,不能很好地适应各地的需要.现在规定地方有一定的立法权,有利于因地制宜,发挥地方的主动性、积极性,加速整个国家建设.地方性法规是国家法律的重要补充,它在法制建设中起了重要作用.

这里,还要说一点,就是彭真同志在抓紧制定法律时,又反复考虑,认为根据实际需要,立法要搞得快一些、好一些,需要在实践中逐步建立必要的立法体制、立法制度和立法程序.过去制定的具有法律效力的规范性文件的地位和效力不够规范,有的称法律,有的称法规,有的称法令,有的称政令,界限不很明确.在起草宪法时,彭真同志主持研究,明确规定了法律规范的不同层次、地位和效力,就是:全国人大及其常委会制定法律,国务院制定行政法规,省级人大及其常委会制定地方性法规,国务院各部委和省级政府制定规章.这对于建立国家统一的立法体制和法律体系,具有非常重要的意义.

记 ,者:您刚才说的全国人大常委会有权审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案,是怎么回事?

王汉斌:根据以往的经验,计划和预算经全国人大批准后,在执行过程中有时需要根据实际情况进行部分调整.全国人大每年开一次会,而全国人大常委会又没有批准计划和预算的权力,怎么办?只好在全国人大批准计划、预算时再专门作个决定,授权常委会在大会闭会期间,可以对计划、预算作适当的调整.过去,实际上已经这样做了.比如,1956年12月,全国人大常委会对当年预算进行了调整;1959年8月,全国人大常委会对当年计划的主要指标进行了调整.总结过去的经验,这次修改宪法明确规定,全国人大常委会在全国人大闭会期间可以对计划、预算作部分的调整.

记 ,者:全国人大常委会在大会闭会期间,对国务院组成人员的任免权有改变吗?

王汉斌:过去,在大会闭会期间,全国人大常委会只能任免个别的国务院组成人员.现在,除总理、副总理、国务委员外,常委会有权任免国务院的部长、主任、审计长、秘书长,不是个别任免,是全部都可以任免.但对副总理、国务委员,过去规定常委会可以个别任免,现在规定只能由代表大会决定任免.这一条是彭真同志提出的.鉴于“文化大革命”中随意打倒全国人大常委会副委员长、国务院副总理的教训,为了保证国家领导人的稳定,作出这样的规定是必要的.有一次,荣毅仁同志提出,常委会还是可以个别任免副总理.彭真同志让我去说明,我是这样解释的:鉴于“文化大革命”的教训,国家领导人不能轻易变动.1985年底,国务院提出要任命乔石同志为副总理,问全国人大常委会能不能任命?我们答复说人大常委会无权作这个决定,只能等大会.于是等了几个月,在1986年3月召开的六届全国人大四次会议上才通过这项任命.

记 ,者:在修改宪法中,对全国人大常委会的职权还提出了哪些问题?

王汉斌:当时提的比较多的是,一些重大建设项目和重大决策要不要经过全国人大或全国人大常委会.我们研究时,许多同志认为,宪法应规定特别重大的建设项目需要人大批准,但对多大项目属于“特别重大”,不好界定.最初设想10亿元或20亿元以上的属于特别重大项目,这在当时不是个小数,因为国家财政收入一年才1000亿呀!后来,彭真同志出了个点子:对特大项目的审查已经包括在预算里了,预算不是有个目录细表吗?可以不必单独规定了.

记 ,者:有些特大项目并不是在预算表中能包括的.1955年,邓子恢副总理在向一届全国人大二次会议作的关于综合治理黄河的报告中说:这项工程涉及的不只五年,它的第一期工程(包括三门峡水利枢纽工程)就要到1967年才能完成,所以需要作为第一个五年计划以外的单独问题向人大报告.

王汉斌:我个人认为有些特别重大的建设项目还是经过人大为好,包括重大援外项目.例如,兴建长江三峡工程是经七届全国人大五次会议批准的.这样做,效果是好的.美国政府的对外援助款是经过国会的,有个缓冲余地呀.过去阿尔巴尼亚等国家一再要我们援助,钱少了还不满意.你可以说我们得经过人大,我做不了主.像援建坦赞铁路,得花10亿多美元,苏联不干,英国、美国也不干,我们却答应了.到后来人家还埋怨,说我们提供的设备质量不好,管理也跟不上.

还有一些与人民群众利益密切的重大决策、重大改革措施,经过人大,恐怕只有好处,没有坏处.前些年一些地方的房改方案提交人大常委会讨论,效果就很好.

这次修改宪法时,政治体制改革刚开始,党政职能分工等问题还没有解决,所以有些事情当时还不好作规定.我看,随着政治体制改革的深化,这些问题可以逐步明确起来.

加强全国人大及其常委会的组织

记 ,者:这次修改宪法,在加强全国人大及其常委会的组织方面作出了哪些新的规定?

王汉斌:主要是三项:(1)规定全国人大增设专门委员会,在全国人大及其常委会的领导下,负责研究、审议和拟订有关议案;(2)规定常委会的组成人员不得担任行政、审判、检察机关的职务,这样规定有利于加强常委会对行政、审判、检察机关的监督,也有利于逐步做到多数常委会组成人员是专职的;(3)规定由委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理常委会的重要日常工作.

我先谈专门委员会的问题.设立专门委员会是加强全国人大及其常委会工作的一项重要组织措施.人大及其常委会要审议各项议案,如果没有专门委员会来研究,就很困难.外国议会一般都设有各种委员会,包括常设委员会、临时委员会和特别委员会等.议会的许多工作都是先在委员会研究讨论,然后交付议会全体会议审议通过.所以,这种委员会被称为“行动中的议会”.

我国1954年宪法规定设立四个委员会,但预算审查委员会和代表资格审查委员会只在大会期间进行工作,闭会期间就没有什么活动了.所以,实际上只有两个常设委员会,一个是法案委员会,一个是民族委员会.1956年下半年,为了加强全国人大及其常委会的立法和监督等经常性工作,刘少奇委员长提出设立“八大委员会”.为此,彭真副委员长兼秘书长率全国人大代表团访问苏联和东欧五国,考察这些国家苏维埃或议会工作的情况,历时79天.回来后,根据我国实际情况,研究提出了设立“八大委员会”的方案,并向写出报告.但不久反斗争开始了,不仅方案被搁置了,而且参加研究方案的一些同志还受到批判,说什么主张设各种委员会,是为夺取党的领导权大开方便之门.“文化大革命”中,强加在彭真同志身上的“罪状”就有一条:提出设“

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八大委员会”,企图篡党夺权.

记 ,者:这次修改宪法中对设立哪些专门委员会是怎样决策的?

王汉斌:这次修改宪法时,对设立哪些专门委员会讨论得很热烈.各方面提出要设的专门委员会有二十几个.秘书处研究时考虑,由于我们对专门委员会如何工作还缺乏经验,开始时不要设得太多,以后还可以根据需要增加.所以最初提出设十个专门委员会的方案,在草案中作了明文规定.书记处讨论时,认为宪法明文规定设立的还是少一点好,决定减去五个,定了五个.后来廖承志同志提出并坚持要求增加华侨委员会.书记处经过考虑,同意加上华侨委员会.这样,修改后的宪法就规定全国人大设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会.


七届全国人大根据我写的请示报告,增设了内务司法委员会.八届全国人大增设环境与资源保护委员会,是万里同志提的.后来增设农业与农村委员会,是田纪云同志提的,我是赞成的,把它从财经委员会分出来,很有必要.农业与农村问题是我们国家非常重要的问题,应该有个委员会专门研究,为农民说话.

记 ,者:专门委员会的主要工作是什么?它有没有最后的决定权?

王汉斌:秘书处认真研究了这个问题,在宪法修改草案中作了原则规定,就是各专门委员会在全国人大及其常委会领导下,研究、审议和拟订有关方案.专门委员会可以做的事情很多,归纳起来就是“研究、审议、拟订”六个字,它没有最后决定权.所以,对专门委员会没用“职权”两字,用的是“工作”.宪法通过后,根据这个精神,我主持起草了全国人大组织法,对专门委员会的工作作出具体规定.

在人大会议期间,专门委员会主要管两件事:一是管议案,对有关国家机关和代表提出的议案进行研究、审议,或者拟订有关的议案;二是管质询案,审议对国务院及各部委和最高人民法院、最高人民检察院提出的质询案.经过这一道工作程序,大会主席团对有关问题可以考虑得更周到些,使大会作出的决定可以更切实可行.

在人大会议闭会期间,专门委员会开展经常性的工作,研究、审议和拟订有关议案,协助人大常委会开展立法和监督工作.专门委员会人数较少,便于分门别类地讨论问题.而且它的组成人员对有关问题比较熟悉,研究问题可以考虑得更深入、更周到些.

专门委员会是人大的重要工作机构.但它不是一级机构,没有最后决定权.它审议后,向大会主席团或人大常委会提出审议报告,由大会主席团或者人大常委会作出决定.在国外,有些国家的专门委员会有否决权.如美国,法案必须先经专门委员会讨论,它可以搁置法案,而法案一旦被搁置,就到不了议会全体会议,实际上是被否决了.我们在起草宪法时,研究过这个问题,认为我国不能采取美国那样的办法.如果那么做,国务院、最高人民法院、最高人民检察院就很难办了.当时有人主张设立与国务院各部门对口的专门委员会,当时国务院领导就有保留,说:我只能听勤政殿(指党)的,不能有两个“婆婆”.后来有的同志说专门委员会有监督权,我说这么说恐怕不合适,宪法和全国人大组织法都没有规定专门委员会的监督职能,说它协助全国人大及其常委会进行监督工作是可以的.

记 ,者:专门委员会是怎样组成的?这些年好像对专门委员会组成人员的产生办法有些意见?

王汉斌:专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成.它是由全国人大从代表中选举产生的.不是代表,不能成为专门委员会的组成人员.全国人大产生专门委员会组成人员时,采取整个名单合并表决的办法,有的代表对此有意见,要求逐个表决.有位领导同志也说:干脆一个一个地表决算了.我想这里有一个问题,外国议会议员人数较少,几乎每个议员都参加一个甚至几个委员会.他们也并没有采取逐个表决的办法,一般是由各政党协商产生的.而我国人大代表人数多,参加专门委员会工作的代表人数很少,所以,对谁参加专门委员会比较重视.后来由于逐个表决太麻烦,还是采取整个名单合并表决的办法.

全国人大组织法还规定,专门委员会可以根据需要,任命专家若干人为顾问,顾问由全国人大常委会任免.六届、七届全国人大时,专门委员会设了顾问,委员长会议还有两个特邀顾问:一位是武新宇,一位是胡绳.后来实际上取消了设顾问的规定.据说是一些领导干部争着当顾问,组织部门不好平衡,只好不设了.看来,即使制度设计是好的,实行起来也会走样.

记 ,者:规定常委会组成人员不得担任行政、审判、检察机关职务,有什么重要意义和作用?

王汉斌:这也是加强人大常委会组织建设的一项重要措施.人大常委会要监督行政、审判、检察机关的工作,它的组成人员不担任这些机关的职务,有利于加强监督.同时,这样规定可以使常委会组成人员专职从事人大工作,集中精力把人大常委会的工作做好.胡乔木同志在关于修改宪法草案(讨论稿)的报告中说:如果做不到这一点,就无法改变人大“橡皮图章”的形象.人大常委会专职后干什么?主要是参加专门委员会的工作,参加拟订、审议和研究议案,作系统的调查研究,提出可供选择的方案等.这些工作没有相当数量的委员专职去做,是不行的.

这里需要说明一点,就是人大常委会组成人员不得担任行政、审判、检察机关的职务,不仅仅指一级国家行政、审判、检察机关,而且包括各级国家行政、审判、检察机关;不仅仅指领导职务,而且包括这些机关的所有职务.有人问:律师担任了人大常委会组成人员以后,还能不能继续从事律师工作?我们研究认为,律师在担任人大常委会组成人员期间,是不宜再做律师工作的.因为他既做人大工作,又当律师,同时担任两个职务,有个利益冲突的问题,如同既当运动员又当裁判不合适一样.

这些年来,有的同志既不愿辞去人大常委会委员的职务,又要在行政机关或审判、检察机关担任一定的职务,这是违反宪法规定的.遇到这种情况,我们提出他必须作出选择,或者辞去人大常委会委员职务,或者辞去行政、审判、检察机关职务.

记 ,者:过去没有委员长会议吗?设立委员长会议是从什么时候开始的?

王汉斌:从1954年宪法到1978年宪法,都没有规定设立委员长会议.人大常委会要开会,由委员长决定,发通知.现在按照宪法规定,由委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理常委会的重要日常工作.人大常委会开会前,由委员长会议集体讨论,提出议程草案,其他一些重要的日常工作也要委员长会议讨论.这对于加强人大常委会的工作很有好处.当然,委员长会议不是一级权力机构,它不能代大或人大常委会行使职权、决定问题.

同时,修改后的宪法还肯定了县级以上地方人大设立常委会的规定,肯定了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力,还规定设区的市以上地方人大可以设立专门委员会,县级以上地方各级人大常委会设立主任会议等.这些规定,对于健全人民代表大会制度,发挥国家权力机关的作用,都有重要而深远的意义.

记 ,者:地方人大常委会设立后,它同全国人大常委会是什么关系?

王汉斌:一些地方人大常委会提出,要明确全国人大常委会和地方人大常委会是领导关系或者是指导关系.彭真同志指出,按照宪法规定,各级人大都是向选民或选举单位负责的,不是向上级人大负责的,并且都在各级党委领导下进行工作.因此,全国人大同地方人大之间不能有领导关系,也不能有指导关系.比如,省级人大选举、罢免或者决定任免省级国家机关领导人员,全国人大都不能过问,也无法过问.只是在法律监督方面,全国人大常委会同地方人大常委会有工作上的联系,可以有某些指导关系,因为全国人大常委会有监督宪法和法律实施的职责.此外,彭真同志还提出,要规定省级人大常委会主任或者一位副主任列席全国人大常委会会议,以反映地方的情况和意见,使全国人大常委会制定的法律和通过的决定能够更好地符合实际.地方人大的同志也可以更好地了解全国人大常委会制定的法律和决定,便于贯彻执行.同时也可以参照全国人大常委会的工作,加强地方人大常委会的建设.这个办法从1980年五届全国人大常委会第十四次会议开始执行,并载入全国人大组织法和全国人大常委会议事规则,是一项行之有效的制度.

坚持人民代表大会一院制

记 ,者:据说在修改宪法时,有些人提出“两院制”,这个问题是怎样决定的?

王汉斌:我记得在开始研究修改宪法时,胡乔木同志就提出要考虑“两院制”的问题.在宪法修改委员会秘书处第二、三次会议上,不少人认为:实行“两院制”,人数少,便于深入讨论、解决问题;能使代表更好地代表人民,使通过的法律更严密,实行的监督更有效,能起制约、平衡作用,有利于政局的稳定.另一种意见认为,外国的“两院制”有其产生的历史条件,我们国家过去实行的是一院制,实践中并没有什么问题,还是继续实行一院制为好.当时,北大和人大法律系国家法教研室、全国人大常委会政法室和中国社科院法学所的有关同志,还在一起共同研究,提出了“两院制”的具体方案.在秘书处召开的座谈会上,有些同志都主张实行“两院制”,有的提出政协应为上院.但也有些同志不赞成设两院,我就不赞成“两院制”的方案.

1980年12月5日,胡乔木同志向书记处并彭真等同志写的《关于修改宪法的几个问题》的报告中说,大家认为,全国人大及其常委会应当成为真正的最高国家权力机关.为此,除加强和改善党的领导外,还应从组织上、制度上进行改革:一是现在全国人大代表人数过多,不利于大会讨论决定问题,行使最高国家权力.因此,全国人大代表可考虑减到与第一届全国人大代表人数大致相等,即1200人.二是关于全国人民代表大会的组织,可考虑分设“地方院”和“社会院”.“地方院”由各省、自治区、直辖市和各少数民族的代表组成.“社会院”由各界和各行各业的代表组成.两院人数相等(每院600人),任期相同,享有平等的权利.这样,可以使代表们更好地从各方面反映人民的意志和利益,不仅能对政府起监督、制约作用,而且两院可以互相制衡,使通过的法律更为严谨、准确,实行的监督更为有效.报告还提到了另外两个方案,但讲得都很简单.一个方案是我国的人民代表大会历来只有一院制的传统,干部和群众已经习惯了,还是可以按照原来一院制的方案办.另一个方案是把全国人大代表减少到五六百人,全部改为专职,经常进行工作.

对这个问题,彭真同志认为还是按1954年宪法规定比较好,不要搞“两院制”.叶剑英同志对修宪中的其他问题没有发表什么意见,但这次他讲话了,他说:可不能搞“两院制”.同志的意见是:还是不要搞“两院制”,如果两家意见不一致,协调起来非常麻烦,运作很困难.他说:我们还是搞一院制,就是人民代表大会制,全国人大是最高国家权力机关,这样,国家机构运作比较顺当.所以,在提出的宪法修改草案(讨论稿)中没有采纳“两院制”的方案,采取了扩大全国人大常委会职权和加强它的组织的措施,来加强人民代表大会制度建设和人大工作.

记 ,者:当时有人提出政协为上院,还有一些人提出要把政协的地位和作用写进宪法.这个问题是怎样处理的?

王汉斌:1954年制定宪法时,就有人提出政协为上院的意见.主席对此表明了见解并作了解释.他首先强调了协商的必要性和人民政协的作用,批驳了那种认为实行人民代表大会制度后政协就没有作用的看法.同时,他又强调不能把人民政协搞成国家机关,批驳了那种认为应使人民政协成为国家权力机关或半权力机关的意见.他说,人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关,如果把人民政协也搞成国家权力机关,就成为二元论了,这样就重复了,分散了,集中制就讲不通了.

这次修改宪法,也有人出提政协为上院的问题,但没有采纳这个意见.在就宪法修改草案(讨论稿)征求意见时,有些政协委员强烈要求把政协要起“政治协商、监督”的作用写进宪法.秘书处研究认为,把上述意见写进宪法不合适.胡乔木同志在宪法修改委员会第三次会议上说明了未采纳的理由.他说:这个话(指“政治协商、监督”)是完全正确的,可是写到宪法里就变成了一个法律性的问题了,政协同人大、政协同国务院的关系在法律上就复杂化了.国务院要受人大和人大常委会的监督,这是国家的基本结构,是宪法上规定的.如果宪法上同时规定,政协也实行“监督”,那么这个“监督”的对象当然首先是国务院了.这样,国务院的工作要发生很多困难.另一方面,人大和人大常委会的决定就不具有法律上最高权力机关决定的意义了,还要在政协就同样问题再作决定,结果国家就变成两个最高权力机关了.

在此之前,同志还有几次批示和讲话.1980年9月27日,他在为全国政协章程修改委员会第一次会议准备的一个文件上批示:“在修改章程中,不要把政协搞成一个权力机构.政协可以讨论,提出批评和建议,但无权对政府进行质询和监督.它不同于人大,此点请注意.”11月12日,又在乌兰夫、刘澜涛的信上批示:“原来讲的长期共存、互相监督,是指和党派的关系而言.对政府实施监督权,有其固定的含义,政协不应拥有这种权限,以不写为好.”9月29日,他在政协章程修改委员会第一次会上讲话中指出:人民政协应当在我们国家政治生活中充分发挥它的重要作用.

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它是巩固和扩大我国革命的爱国统一战线的重要组织,也是我国政治体制中发扬社会主义和实行互相监督的重要形式.我们应当很好地总结经验,使实践中证明是有益的东西,在修改后的章程中得到反映.

所以,这次修改宪法,在“序言”中写了中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用.这样规定,既充分肯定了政协的地位和作用,又没有将它同国家权力机关相混淆.

1993年在对宪法作部分内容修改时,又增加了“中国领导的合作和政治协商制度将长期存在和发展”.这是孙起孟同志提出的.

记 ,者:记得孙起孟同志提出的是“中国领导的合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”,为什么通过的宪法修正案没有用“基本政治制度”的提法?

王汉斌:这是考虑到1982年宪法只规定了社会主义制度是我国的根本制度,并未规定根本政治制度是什么.根据刘少奇同志1954年关于宪法草案的报告,人们通常称人民代表大会制度是我国的根本政治制度.如果在宪法上规定领导的合作和政治协商制度是“我国的一项基本政治制度”,那它与国家的根本政治制度的关系就难以解释,而且两者也难以并立.当时,宪法修改小组给写了报告,同意不用“基本政治制度”的提法.

记 ,者:政协还提出要列席人大和人大常委会会议,参加审议法律草案,这个问题是怎样解决的?

王汉斌:20世纪80年代初,政协提出列席人大会议和人大常委会会议.彭真同志考虑到政协与人大性质和职能不同,说要慎重掌握.有一次,荣毅仁同志跟彭真同志说,政协章程要规定政协委员列席全国人大会议.彭真同志认为这样规定不妥,说政协不能作这样的规定,人大开会是邀请你列席,你怎么规定必须列席呢?跟请客吃饭一样,是我请你吃饭,但你不能说我必须请你吃饭.彭真同志让我去找刘澜涛同志谈.我找澜涛同志,说:人大开会、请什么人列席,要由人大来决定,政协委员列席人大会议是多年的规矩,这个没问题,但政协章程规定政协委员必须列席人大会议恐怕有问题.澜涛同志很客气,说:你这个意见很重要,政协章程可以不规定,但人大要做规定.至于全国人大常委会开会,政协要求列席的事,我记得1982年时有过一两次,请政协委员列席了.后来,政协再写报告要求列席,彭真同志就拖着没有回答.同志出了点子,就是在人大常委会作的报告,又在政协作,两边都作一模一样的报告.从那以后,政协委员就没再列席人大常委会会议听报告了.

人大常委会审议的法律草案,要不要事先征求政协的意见?开始,我们是发给政协机关征求意见,就跟征求党派、人民团体的意见一样.有一次,钱正英、王厚德同志来找我,说现在法律草案送给政协机关征求意见,但没有规定必须送政协征求意见,他们写了报告,让我看看.我说,这个事情太大,我得想想才能回答.我就拖着,打“太极拳”,没有回答.后来,全国人大常委会党组和委员长会议讨论了这个问题.我说,有些法律草案送给党和国务院有关部门、各党派、人民团体征求意见,也送给政协机关征求意见,是征求这些机关、组织、团体有关同志的意见,不是要他们代表党、国务院、政协提意见.人大常委会通过的法律不是必须经过政协同意啊!如果必须经过政协讨论,政协提出不同意见,人大常委会怎么决定?人大常委会通过了,政协就会说我们提的意见还有什么用啊?那是很麻烦的事.会上,有同志还说以后不要再送政协机关征求意见了.我认为,法律草案送给党派、人民团体和政协机关征求意见,还是有好处的.(待续)

(责任编辑 ,刘荣刚)

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