我国交通行政管理体制

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[摘 要]我国当前的交通行政管理采用的是一种分散式执法体制,其特点是条块分割、政出多门、各自为战、职能重叠.改革旧有模式,是依法行政的必然要求.体制创新应注意以下问题：从交通本身的特点和我国的实际情况出发；建立健全各项规章制度,严格依法治交；借鉴和吸收发达国家和地区的先进经验和做法；采用逐步推进的渐进式改革方式；加大改革力度,为构建大交通体制扫除障碍.

[关 键 词]交通行政管理体制；分散；综合；依法治交；创新

[作者简介]范冠峰,山东交通学院人文系副教授,律师,山东交通学院交通法学研究中心主任,济南市天桥区人民检察院专家咨询委员会委员,济南市法学会交通法学研究会常务理事,山东济南250023

[中图分类号]D035.37　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2011)lO-0065-04

我国当前的交通行政管理采用的是一种分散式执法体制,即以行业和专业为准,多头设置交通行政管理机构,各自为政、分散执法.这种分散式的交通行政管理体制在我国社会经济发展过程中起到了一定的积极作用,尤其是在计划经济向市场经济过渡阶段,这一行政管理体制起到了维护交通秩序,促进经济发展的作用.然而,随着我国社会主义市场经济体制的确立,尤其是依法治国理念的贯彻实施,这种条块分割、各自为战、互相交叉的执法模式,既不适应社会主义市场经济的发展需求,也与依法行政建立法治政府的要求格格不入等.因此,检讨我国当前交通行政管理体制存在的问题与不足,从而实现交通行政管理体制的创新,十分必要.

一、我国现行交通行政管理体制存在的问题

首先,现行交通行政管理体制存在机制缺陷,严重违背行政法的基本原则.

现代行政法治要求审批权与监督权、处罚权相分离,决策权与执行权相分离,否则就会滋生腐败.但我国当前的交通行政管理体制是政策法规的决策权与执行权合一,管理审批权与监督处罚权合一,不利于从制度上保障执法公正和廉洁.

在现实中,由于现行交通规费征稽、公路路政、道路运政、水上航政等交通专业执法机构,基本上都是自收自支的事业单位,经费来源主要靠规费收入,这造成一些基层执法单位执法不规范、管罚不分、以罚代管,以求通过一部分交通行政罚没款的返还来补助办案经费.与此同时,交通行政相对人办理交通行政事务要往返奔波于交通各部门之间,增加了不必要的负担.当务之急是认真理顺涉及交通管理部门和交通行政管理部门之间的职责交叉问题.目前,道路交通特别是高速公路交通管理部门与交通管理部门的矛盾最为突出,主要表现在：只要高速公路一修通,门就组建一支队伍上路,且要交通部门为其购置装备,甚至建造宿舍楼等设施,不仅增加了交通管理过程中的摩擦,同时也加大了道路养护管理及收费还贷的成本,加重了企业负担.交通向高速公路交通安全管理岗位分流成为地方人员分流的主要途径之一.人员属国家公务员,其开支应由国家财政负担,而不应交由高速公路企业负担.此外,门将高速公路当作摇钱树,以高速公路易引发安全事故且后果较为严重为由,积极介入高速公路管理.这既不符合行政法治的基本原则,也不符合国际惯例.

其次,现行交通行政管理体制导致政出多门,职能重叠.

交通行政管理机构多头设置,分散于交通稽查征费局、公路管理、道路运输管理、港航管理、水上安全等部门的专业执法机构中,负责各自的行政管理和行政执法内容,造成政出多门、执法职能重叠、执法力量分散.在交通行政管理实践中,多头执法、重复执法、执法行为不规范、执法效率低的现象普遍存在.现行交通行政管理是按专业进行的,交通规费征稽、公路路政、道路运政、水上航政,水上等执法队伍都有执法的职责,于是出现了交通部门多头执法状况.如公路超限超载行为,由于执法机构的执法目的不同,交通规费征稽部门、公路路政部门、道路运政部门、交通部门都可以实施检查和处罚,这不仅违反了行政处罚中“一事不再罚”的原则,而且造成公路“三乱”,导致“执法扰民”,损害了交通部门的形象.

再次,现行交通行政管理体制导致交通与交叉管理,造成不必要的人力财力浪费.

从历史发展来看,我国道路交通管理体制经历了三个阶段：一是“两家分管”阶段(1949-1984年).这一时期,我国道路交通管理由交通部门与门在不同的区域实行“两家分管”：全国道路交通管理由交通部门负责,有18个大中城市的交通管理由门管理.二是“三家分管”阶段(1984-1986年).全国各省、自治区人民政府驻地城市和一些对外开放旅游城市(共105个)的交通管理改由门负责,其他地区的交通管理由交通部门负责,而农村的交通管理实行以农机部门为主的管理方式.三是“两家共管”阶段(1986年至今).1986年道路交通管理体制改革围绕道路交通安全这个重心,基本实现了道路交通安全的统一管理,基本做到了道路交通安全路面执法主体的统一.但是,这次改革并没有涉及道路规划、道路建设,特别是路政管理(路产路权保护)、运政管理(运输市场管理)、稽征管理(交通规费征收)等经济管理内容.这在一定意义上造成与交通两部门的职责交叉,交通管理分割,引发道路交通管理体制中与交通两部门的分歧与矛盾.由于把车辆、驾驶员、道路安全划分给门管理,交通就变成了空壳,因为资源不能共享,于是造成损坏公路设施的车辆无法追查,不交规费的车辆无法追缴,庞大的运输市场得不到有效制约等严重后果.更为严重的是,门和交通部门的职能交叉造成了人财物不应有的巨大浪费.

最后,铁道部这一“独立王国”的存在,使得中国大交通管理体制仍停留在构想阶段.

虽然市场经济体制已经初步确立,但中国铁路系统仍保留着半军事化、政企一体的计划经济特色,融资渠道单一,地方管理条块分割,负面新闻不断.铁道部统领下的中国铁路系统有两大特征：一是铁路的运营和管理体制是政府垄断、缺乏有效竞争的政企不分体制的典型.铁道部既是国务院的一个正式部委,同时又是一个企业.铁道部下属的地方铁路局,理论上是企业,但实际收入由铁道部统一清算分配,吃“大锅饭”.不仅如此,铁道部实行垂直管理,在较长时间内拥有自己的、检察院和法院系统,过去还拥有自己的医院和从小学到大学的学校系统.各地火车站也属于铁道部管理,而不是地方政府管理.整个铁道系统俨然是一个“独立王国”.中国铁路系统的第二个特点是,由于铁路系统营运和投资体制的封闭性,中国铁路发展大大滞后于经济的发展,铁路的运输能力始终处于十分紧张的状况.客运方面,每到节假日常常一票难求.货运方面,铁路装车满足率尚达不到一半,大量货物不能及时承运.铁路发展滞后的直接原因在于长期投入不足,深层次原因则是市场化进程滞后,投融资渠道单一.同时,由于铁路管理系统的封闭性和铁路经营的垄断性,公众近年来对发生的铁路交通事故产生强烈质疑,2011年723动车相撞事件后的社会激烈反应,足以说明铁道部公信力的下降.

中国四大自然垄断性行业中,电信、电力和民航相继实现了政企分离和行业重组,唯有铁路这一行业的改革没有实质进展.铁道部未纳入大部制的改革范围,并不是铁道部的胜利,恰是因为铁道部连最初步的政企分开都未完成,即使并入大交通运输部门,业务功能和行政指挥体系也很难整合.如果铁道部“独立王国”的性质不改变,中国大交通体制的构建就只能是一个空想.

二、创新交通行政管理体制的有益实践和探索

交通行政管理体制中存在的问题促使学术界和实务界思考改革的思路.某些省级交通行政主管部门走在了体制创新的前列,从各自的实际出发,探索有效途径.最有代表性的是“重庆模式”、“北京模式”和“山东模式”.

重庆模式：2001年重庆成渝高速公路重庆段采用“路政、交通综合执法”模式,即路政、交通“两块牌子,一套人马”,公路部门管人、财、物及路政业务,管职能及警务督察.“重庆模式”按照统一管理、综合执法原则,依法对路政、运政、征稽、交通安全管理实施综合执法,治安问题按属地管理原则由当地门负责,实现了“四位一体”和“一车多能、一队多岗、一站多用”,精简了队伍,节省了开支,减少了协调事务,提高了执法效能,统一了执法标准,完全符合“精简、统一、效能”原则.

北京模式：北京于2000年新成立市交通局,同时设立市交通行政管理(副局级),受市交通局委托对城区交通运输实施综合执法；下设直属大队进行跨区域综合执法,并下设各城区执法大队与市交通局派出的负责日常审批和管理的本城区管理处协作.

山东模式：以交通稽查队伍为主,组建省交通稽查(下设支队、大队),业务上垂直领导,人事经费归各级交通局.稽查队伍日常执法为运政、规费征收的检查和处罚之“小综合”,属准综合执法模式.江西、四川、甘肃拟组建交通行政管理,但执法内容偏窄,仅限于运政、征稽.

我国现行交通行政管理所依据的法律、法规体系尚不健全,政府协调能力仍需不断加强.同时,地方经济、文化和法治水平相对较低,行政执法缺乏系统性的保障.在此大环境下,根据决策与执行相对分开、管理审批与检查处罚适度分离的原则,交通综合执法实施“一厅多局一”模式,有利于消除多头执法的体制根源.可以考虑首先在省级交通厅(局)内相对集中各专业局的行政处罚权,建立厅(局)直属的交通综合执法,地市级设执法支队,县设执法大队,支队、大队人财物及党政工团等由垂直领导；在公路、水路分工执法基础上,确保公路、水路各只有一支交通行政管理队伍.

从中央政府层面看,我国政府已经着手尝试进行大部制改革.按照部门的职能大小和机构的数量多少不同,政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型.小部制的特征是“窄职能、多机构”,部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多.大部制是一种政府政务综合管理组织体制,其特征是“大职能、宽领域、少机构”,政府部门的管理范围广,职能综合性强,部门扯皮少.早在2008年3月,国务院机构改革方案就已经明确组建大交通运输部,国家邮政局已经改由交通运输部管理,同时组建国家民用航空局,由交通运输部管理.

三、创新交通行政管理体制.推进交通综合行政执法体系的建立

首先,从交通本身的特点和我国的实际情况出发创新交通行政管理体制.

交通具有点多、面广、流动、分散的特点,同时又具有很强的系统性和网络性,改革旧有的分散式交通行政管理模式建立综合行政执法体制必须考虑交通的特点,必须遵循交通客观规律,同时要充分考虑我国的基本国情和各地的实际情况,避免脱离实际.

一要充分考虑到交通点多、面广、流动、分散的特点,将交通内部的征稽、路政、运政、航政等多个执法队伍归并为一个执法队伍,形成一个“四政合一”的行政执法和管理

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其次,建立健全各项规章制度,严格交通依法行政,为创新交通行政管理体制,构建交通综合执法体制作好准备.

一是建立健全执法监督、制约机制,用制度保证交通行政管理队伍的基本稳定和交通行政管理的正常性.严格实施交通行政管理责任制,层层签订责任书,结合政务公开,将执法的工作目标具体分解到人,明确执法岗位、执法权限、执法程序、执法责任,严格依法行政,做到执法权限法定化、执法内容标准化、执法程序合法化、执法制度规范化、执法监督经常化、执法管理制度化.二是真正落实交通行政管理错案追究制度、重大行政处罚决定备案审查制度、行政听证制度、行政执法检查制度等一系列制度.三是强化社会舆论监督.通过采取聘请人大代表、政协委员、新闻舆论及社会各界的代表作为行风监督员,设置和箱,开展社会评议活动等,广泛接受社会各界和人民群众的监督,坚决纠正行政执法中的“三乱”现象及以权谋私、徇私舞弊等违法违纪行为.四是积极借鉴和吸收发达国家和地区交通行政管理体制方面的先进经验和先进做法,做到“洋为中用”.我们应充分研究发达国家交通行政管理体制的现状,避免走弯路.比如,学习其他国家将车辆、驾驶员、道路安全划分到交通管理,或者将交通整体机构进行转移隶属交通部管理的做法,对现代化管理资源进行整合,真正做到交通管交通,一个部门管理,起相互制约作用,防止重复处罚重复管理的现象发生,防止推卸责任.

再次,采用逐步推进的渐进式改革来推动交通行政管理体制创新.

任何改革都有风险,交通行政管理体制改革也不例外,因为这项改革牵涉到的层面比较多,如果急于求成往往会造成社会的不稳定.为将交通行政管理体制改革的风险降到最低限度,应采用渐进式的改革方案,逐步推进,确保平稳过渡.主要应做好以下工作：一要结合事业单位改革的分类,力争将公路路政、交通规费征稽、道路运政、航道管理、港口管理、水路运输管理等纳入统一的监督管理层面,为下一步改革打好基础.二是适时组建行业协会,将管理部门所承担的技术性、服务性、企业之间协调性的工作,诸如资质审查、技术咨询、技术检验检测等,从管理部门的职能中分离出去,交给协会等社会中介组织.三是按照行政执法的需要,调整内设部门,压缩机关人员,充实和加强一线执法人员.与此同时还应该做好交通法制的整合工作,中国与交通行政管理相关的法律法规极庞杂,而这些法律法规多有重复交叉之处,如果不加以整合和清理,法律法规之间的冲突就会大大降低交通行政管理的效率.

最后,加大改革力度,为构建大交通体制扫除障碍.

大交通体制在发达国家很普遍.美国的运输部统管海陆空运输；英国和法国连独立的交通部都没有,而是包含在一个更大范围的大部中；日本原有运输省,但自2001年起,运输省已经与建设省、北海道开发厅和国土厅合并,组成了国土交通省.

构建大交通体制最大的好处是有利于国家站在全局的高度,通盘考虑、合理构建多元协调的交通体系,宏观战略性地调配铁路、公路、民航、水运、管道等交通资源.

如今,交通运输部已经整合了邮政和民航部门,但铁道部是一个政企合一的庞大机构,而且其企业部分还处于垄断地位,整个机构的运作内容很多.在这样的状态下将铁道部与交通运输部合并,只会使大交通部更加臃肿、更加迟钝.须将现有铁道部拆分为两部分：一部分是具有政府职能的行政机构,并人大交通部；另一部分铁路运营业务,则成立国家铁路集团公司,实现市场化运作.近年来,铁道部的内部及外部机构就铁路改革模式已酝酿过多个方案,较有代表性的是“网运分离”和“网运合一,区域竞争”的方案.前者强调将具有自然垄断特点的铁路路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输分离开,单独成立一家铁路路网公司和若干家引入竞争机制的铁路运输公司；后者则建议由铁道部相关部门组建国家铁路总公司,代表国家行使铁路的经营职能.在此之下,以现有各区域的铁路局为基础合并组建多个铁路运输集团公司.这个方案的改革强度小于前者.但由于种种原因未能执行下去.未来中国铁路改革的路径和进程,取决于高层领导的判断和决心.铁路之外,在出租车管理领域,交通管理与城市建设管理存在明显的分割,出租车在城市运行归建设部系统管辖,一旦出城行驶在公路上就归交通部管理.在这个领域,交通部和建设部的政令存在抵触.这也是交通领域大部制改革存在的障碍.

可见,只有加快改革步伐,扯断部门之间的利益纠葛,才能实现交通行政管理体制的创新.

[责任编辑：戴庆]