公共行政民营化

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【摘 要】目前,公共行政民营化改革在全球范围内兴起.近年来我国行政领域己经对民营化问题给予了高度的关注.本文在行政法学的视野下审视了公共行政民营化的基本问题并试着对中国公共行政民营化改革提出了见解.本文从对公共行政民营化的概述出发,追溯了公共行政民营化的理论基础,阐述了公共行政民营化的内涵,分析了公共行政民营化改革趋势.通过对公共行政民营化的范围界定以及特许经营、合同外包、公私合营等方式的分析,提出了公共行政民营化的实施途径.最后提出了规制和完善公共行政民营化的措施.

【关 键 词】公共行政；民营化；实现途径；规制

1.公共行政民营化的内涵

公共行政是指政府管理要充分体现“公共性”,即代表公共利益、制定公共政策、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序.按照这一思路,政府职能一方面要继续强化宏观调控职能、计划指导职能、监督协调职能、提供服务职能；另一方面,政府职能应向“公共领域”倾斜,在公共设施和基础设施建设、教育、环境、资源、人口、公共福利、社会保障、国家安全等方面充分发挥作用.这些职能的有效实施,需要政府建立和不断完善公共行政体制,而公共行政民营化逐渐成为加强行政体制改革的必然趋势.

2.中国公共行政民营化改革趋势

（1）民营化是深化政府行政体制改革的重要途径

为了弥补市场的不足,政府要承担较大的公用事业建设与运营管理责任.但长期以来我国行政体制具有全能主义的特征：政府职能过度膨胀,社会组织萎缩,政府机构不合理,政府部门具有公有制和部门所有制两重身份,不能适应社会主义市场经济条件发展的要求.再加上政府用于公用事业的财政支出有限,造成公用事业的发展滞后,阻碍了我国建设现代化的进程.

（2）民营化可减轻政府财政负担和提高投资效率

受传统计划经济投融资体制的影响,中国的资金运行格局是以财政投资为主导的,这样政府承担的投资负担和风险较重.政府作为单一投资主体,投融资方式和资金来源渠道十分有限,更加有限的财力和物力的投入也使得资金的利用效率远不及企业的市场化运作.政府投资主要侧重规模较大的公共项目,所需资金投入量大,有限资金的流动性较弱,增加了财政风险.民营化改革有效利用民营资本,能够增加资金供给主体,分散政府财政负担和投资风险.

3.公共行政民营化进程中的政府定位及现实途径选择

政府做出提供某一公共物品的决定并不意味必须依靠政府雇员和设施来提供它.公共物品的提供和生产相区分的理论是整个民营化概念的核心,是政府角色界定的基础.但是民营化是有一定界限的,并不是所有的政府职能都要选择民营化,都能实行民营化.政府在一些领域的责任是不可免除的,某些特定的涉及公共权利运用的职能仍属政府.

借鉴西方经验,民营化主要有以下几种实现形式：一是合同承包.政府通过和营利或非营利的民间组织签订承包合同的形式实现某一活动的民营化.二是公私竞争.公共服务对公共组织和私人组织同时开放,公共组织和任何外部的投标者一同参与竞标.三是特许经营.在特许制下,私人组织被赋予在某一地理区域内排他性地提供某一公共物品的权利.四是凭单.在凭单制下,政府给合格的服务对象签发可以兑换的凭单,他们可以到市场上自由选择相应的服务.凭单制赋予了服务对象自由选择的权利,从而使服务提供者有更大的压力去提供高质量、低成本的服务.

4.完善和规制公共行政民营化

我国民营化的路径需要从经济学、行政学、行政法学等众多的学科出发来共同研究,需要从市场、企业以及公众、政府等多个维度来共同促进民营化改革的顺利进行.为此笔者认为应从以下几个方面进行研讨与建构：

（1）加强和完善立法,坚持依法规制

从国外民营化的经验来看,以法律制度作为公用事业改革的准则,以立法为先导,依法行政,可以减少改革的盲目性.目前我国应当以促进有效竞争为导向修改《铁路法》、《电力法》、《航空法》,制定《电信法》.在这些部门行政法中,应促进有效竞争,保护消费者利益为根本指导思想,进而规定行政规制机构的设置、责权划分、市场结构等等.

（2）以政企分开为民营化的关键,建立独立性强的规制机构

所谓政企分开,就是要求规制机构一定要与规制对象分离,保持独立性.借鉴国外的规制经验,笔者认为确立可以成立公用事业监管委员会作为规制的主要机构：第一,这样做在结构上使得其与政府政策部门分开,可以独立地执行监管政策而不受利益相关方的干扰.其次,其由一个合议机构来集体领导,从人员构成来讲,该机构应当由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家组成,这些委员具有固定的、得到保证的、任命时间与政府的行政领导错开的任职年限,这种安排既可以保证监管的专业性也可以保证政策的连续性.第三,公用事业监管委员会要有足够的经费与人事支配权.

（3）强调被规制者的参与,保障民营化程序的公正

在民营化过程中,所有程序都应该公开透明,让民众所有的意见都能得到合理表达.以下三项制度尤其值得关注：第一,公开招标制度.以公开招标的方式进行公用事业民营化,无疑可以减少不正当交易和腐败现象的发生,第二,价格听证制度.进一步完善公用事业的价格听证制度,并保证消费者有获取定价信息与参与制定价格的权利.第三,规制谈判制度.第四,公用事业信息公开制度.公用事业关系民生,应该建立公用事业信息公开制度,允许公民获取有关公用事业规划、运作的信息.

（4）强化政府信用,规制规制者

加强和完善对规制者的规制和监督,使它们把消费者和企业双方的利益最大化作为行动基准,公正廉明,依法规制.需从两个方面进行规制：第一,行政程序法的限制.但现实的需要使得我们必须加快制订行政程序法的步伐,只有遵循正当的行政程序,规制机关才能较好地运用行政裁量权,充分保障相对人的合法权益.第二,加强对行政规制的司法审查.随着行政诉讼实践和社会发展的需要,显然必然要修改现行行政诉讼法,将行政机关的经济规制行为纳入到司法审查的范围.在修改行政诉讼法的同时,应当相应地修改国家赔偿法的有关条款,并制定国家补赔法,对于因政府滥用规制权力而蒙受损害和损失的公民和企业,国家应当给予相应的赔偿和补偿.

总之,我们要根据经济、合理等原则建立公用事业民营化的行政规制体制,严格界定行政规制机关职能范围及其行使方式,并通过新的立法或修改现有实体法,对缺乏经济合理性的规制制度予以废除,同时保留和完善合理的规制制度,通过制订行政程序法、行政许可法,建立起行政规制的合理程序和规制者的规制结构能建立起较为中立和有效的行政体制,才能使有关行政机构的职能朝着微观规制的方向健康演变.