“土地财政”视角看房地产价格

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摘 要 房价问题并不仅仅是房地产市场内部的问题,它主要是我国目前公共财政、土地制度和收入分配等体制存在制度缺陷的综合反映. 在房地产价格不断飙升的情况下,地方政府得益于土地财政收入的迅速增加,引发了各界人士关于“土地财政是否推动房价上涨”的探讨.本文从土地财政的角度出发,分析地方政府行为对房屋价格的影响,讨论影响房价的主要因素.

关 键 词 地方政府 土地财政 房地产价格

中图分类号：F812 文献标识码：A

土地是房地产业主要的投入要素,土地价格的上涨必然导致房地产价格的上涨.近几年来,土地出让金在地方政府财政收入中所占的比例不断增大,成为我国地方财政的重要财源.由于对土地出让金的过度依赖,地方政府采取了“以地生财”和“饿地”的政策,导致房屋价格被垄断,抬高了房价.

一、“分税制”改革对地方政府的影响

1994年我国开始实行分税制财政管理体制,经过将近20年的改革取得了一定的成效,但仍然存在一些问题.其中尤为突出的就是导致地方财政陷入困境,原因如下：

1、分税制减少了地方政府的财源.分税制改革是将全部税种在和地方政府之间进行划分,确定财政和地方财政的收入范围.分税制改革后,地方政府的主要财政收入来源成为了与地方共享的税种,地方财权上交给了地方政府,从而减少了地方财政收入的来源.

2、政府职能的扩大导致地方财政支出增加.分税制的实施,使集中了大量的财政收入,形成了“财权上移”；而地方政府在财政收入不断减少的同时,地方财政的支出却并没有下降,甚至导致了地方政府资金缺口的加大.省以下政府除了要负责义务教育、社会治安、社会保障等公共问题,还要支持地方的经济建设.地方政府职能的扩大,事权和财权的不一致加剧了收支之间矛盾的恶化.

二、“土地财政”与房地产价格的关系

(一)地方政府采用“以地生财”措施提高房价.

分税制导致的地方政府事权和财权的不对称,给地方政府带来了很大的财政困难.于是许多地方政府纷纷采取“以地生财”的措施来缓解财政压力.分税制改革后,地方财政收入包括预算内收入和预算外收入.预算内收入主要是指各种税收,其中包括与房地产业密切相关的房产税和土地税.而预算外收入包含政府性基金、行政事业收费和土地出让金三个方面.近几年来,土地出让金的比重越来越大,为了缓解地方财政的困难,政府通过抬高土地价格来获取更多的土地出让金,同时地方政府还通过抬高房价来征收更多房产税从而增加财政收入.

此外,经济利益的驱动使得地方政府采取了“饿地”政策进一步抬高房价.一方面,从土地供给的角度分析,我国的土地大多都是农用地,由于我国耕地政策的限制,我国建设用地比较稀缺,这在一定程度上导致土地供给不足.而地方政府又限制土地出让量,使得土地市场供不应求,供需失衡使得房地产价格迅速上涨.

(二)政府招商引资政策进一步抬高房价.

地方政府并不会对所有的土地都高价卖出,相反,地方政府为了吸引外商来本地投资,会降低土地价格.这就导致了“低价出让工业用地、高价卖出居住用地”的现象.政府出于经济发展的考虑,希望通过外商投入增加财政收入、促进本地GDP的增长.于是地方政府制定税收优惠政策,用最低的土地出让金来笼络外商进行投资,这无疑减少了转让土地获得出让金的收入.另一方面,居住市场存在刚性需求,居民购房很强.而政府转让土地带来的收入减少将是一笔巨大的机会成本,于是地方政府将把这部分损失转嫁给开发商,以高额的土地价格卖给开发商,然后开发商进一步抬高房价将价格负担再次转移给居民.

三、改善“土地财政”,抑制房价上涨

土地财政问题给房地产市场带来了严重冲击,房地产价格的不断上升打击老百姓的购房,减少了房屋购买力.这不仅关系到居民的生活问题,还影响到了国家宏观经济稳定.房价的上涨,还容易引起房地产市场的泡沫现象,一旦破灭将对经济产生重大影响.同时也会导致通货膨胀,影响到国计民生.

为了抑制房价,我们可以先解决土地财政问题.通过建立合理的土地出让制度,规范土地出让管理,完善土地收益分配制度,增加保障房供给等“土地财政格局”.但是要想从根本上解决土地财政问题,就要合理划分政府和地方政府的财权与事权,使地方政府拥有与其职能相匹配的财政收入,在根源上减少地方政府推进土地财政的动力.通过提高地方政府在分享税中的分成比例,增加地方政府的财权范围,允许地方政府拥有一定的税收征收权,适当开征适合地方征收的新税种来增加地方财政收入.而地方政府可以通过征收房产税、物业税等地方税种缓解财政压力.征收房产税,不仅可以增加地方财政收入,还可以调节收入分配、促进经济和谐发展.另外,地方政府出于晋升激励的目的,也会通过提高房价来刺激当地GDP的增加,所以正确定位地方政府的职能,建立合理的政绩考核制度非常重要.

总之,要抑制房价,就要从根源上削弱地方政府“以地生财”的动机.必须建立一套合理的财权与事权相匹配的财税体系,推进房产税的改革,完善土地制度,促进房地产市场的健康发展.□

（作者：河南大学经济学院,研究方向：财政学）