省级财政监督派出机构建设与

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摘 要 ：新时期新形势下,加强省级财政监督派出机构建设、强化省级财政监督职能,势在必行.要树立财政“大监督”理念,科学界定派出机构职能定位,准确把握派出机构发展方向,充分发挥派出机构职能作用,努力把这支财政监督战线上的生力军,建设成为财政部门开展重大财税政策执行情况重点检查的主力军、推进财政科学化精细化管理的重要方面军、依法开展财政监督检查执法活动的正规军和促进财政事业科学发展的先锋军.

关 键 词 ：财政监督；派出机构；监督检查

中图分类号：D630.1文献标识码：A

文章编号：1003―0751(2011)06―0012―04

党的十七大明确提出：“要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制.”2008年财政部下发《关于加强地方财政监督工作的若干意见》,提出要“从长远发展角度,推进构建完善健全的财政监督机制,逐步建立起预算编制、执行、监督紧密衔接、相互制衡、相互促进的财政监督管理运行体制,实现对财政资金运行全过程的科学、规范、有效监督和管理”.这为加强地方财政监督工作指明了方向.如何加强省级财政部门专职监督机构建设、强化省级财政监督职能是一个值得探讨的问题.

一、河南的主要做法

根据十七大部署和财政部要求,河南省研究制定了全面加强财政监督机构建设、强化省级财政监督职能的改革方案：一是将省财政厅监督检查处更名为财政监督检查局,核定行政编制20人,其中：局长1名（副厅级）,副局长3名（正处级）,下设3个处室.二是向省辖市派出6个财政监督检查办事处,核定事业编制60名,经费实行全额预算管理,其中：正处级领导职数6名,副处级领导职数12名.三是调整完善财政监督职能,理顺内部业务机构与监督检查机构的关系,调动各方面开展财政监督工作的积极性.其机构设置与管理具有以下特点：

（一）体现科学理念,设计构建“大监督”工作格局.一是设计构建了预算编制、执行、监督“三位一体”相互制衡的工作格局.按照“三定方案”,除综合管理类处室以外,财政厅设立收支管理类处室16个,配备人员169名,负责预算编制和执行；设立监督检查类机构9个,核定编制80名,负责预算监督.无论机构设置还是人员编制,监督检查机构和人员大体占据三分之一.二是设计构建了事前监督、事中监督和事后监督相结合的工作格局.按照“三定方案”,内部业务机构负责对所联系部门（单位）财政资金的使用情况进行跟踪问效和监督管理,侧重于事前监督和事中监督；监督检查机构负责监督检查财税法规、政策的执行情况,依法查处违法违规行为,侧重于事中和事后监督.三是设计构建了日常监督与专项监督相结合的工作格局.按照“三定方案”,内部业务机构负责财政资金的审核、调查、跟踪管理等,属于日常监督；监督检查机构负责财政资金的重点检查,属于专项监督.四是设计构建了检查、审理、处理“三权分离”的工作格局.按照“三定方案”,六个监督检查办事处作为财政厅的派出机构,负责财政重点监督检查的外勤检查工作,依法履行监督检查权；监督检查局作为财政厅的内设机构,负责前期计划和后期审理工作,依法履行复核审理权；财政厅作为行政执法主体,依法履行处理处罚权,并承担有关行政复议、行政诉讼等法律责任.

（二）实行划片管理,按行政区域设置派出机构.按照“三定方案”,省财政厅向省辖市派出六个监督检查办事处,每个监督检查办事处承担三个省辖市区域内的省级财政监督检查任务.各监督检查办事处的主要职责是：监督检查各省辖市有关部门和单位执行国家财税方针政策、法律法规情况；监督检查各省辖市涉及省级财政预算收支的执行情况；监督应缴省级财政的行政事业性收费、罚没收入等非税收入和政府性基金及时缴入国库；负责对各省辖市和有关单位申报和管理、使用省级各项财政专项资金情况进行监督和跟踪问效；按照属地管理的原则,负责对省直驻各省辖市的企业、行政事业单位的财务进行监督管理；办理省财政厅交办的其他监督检查事项.

（三）立足河南省情,实行“派出不派驻”管理模式.按照《河南省财政厅机构改革实施意见》有关规定,六个监督检查办事处由财政厅直接管理,直接对厅党组负责,按照厅机关内部处室对待,分别称财政监督检查一处、二处、三处、四处、五处、六处；日常业务工作由监督检查局统一协调、指导和管理；工作人员的录用、考核、任免、奖惩、工资福利等人事管理工作,由厅人事处负责；办事处的财务、行政后勤等工作,由厅办公室统一管理.办事处办公地点设在厅机关,到各市县检查工作,按出差核报相关费用.监督检查办事处实行“派出不派驻”管理模式,主要原因在于：河南地处中原,是全国重要的交通枢纽和通信枢纽.公路建设发展迅速,铁路建设全面加快,通信业发生翻天覆地变化,为财政监督派出机构开展工作提供了便利的交通通信条件；信息技术应用和宽带网络的发展,特别是“金财工程”应用支撑平台建设,为财政监督事业发展提供了有力的技术支撑.同时,六个监督检查办事处由财政厅直接管理,办公地点设在厅机关,克服了外省派驻管理模式自身固有且难以克服的缺陷,增强了省级财政监督的权威性和独立性.

（四）选拔优秀人才,高起点建设财政监督专职队伍.人才是干事创业的基础.机构改革中,厅党组着力为财政监督事业的创新发展选干部、配班子、建队伍、聚人才,把懂业务、会管理、善监督、敢监督的同志充实到财政专职监督检查队伍.六个监督检查办事处主任,通过竞争上岗调任.为适应财政监督工作业务性强、涉及面广、综合素质要求高的实际需要,向社会公开招录了具有全日制本科以上学历,包括财政、法律、会计审计、工民建等专业24名工作人员,建立了一支知识结构合理、业务精通、素质优良、作风过硬的财政监督干部队伍,为有效履行财政监督职能提供组织保障.

二、财政监督派出机构建设存在的主要问题

派出机构成立一年来,在提高财政监督检查执法能力、建立财政监督工作长效机制、履行财政监督职能等方面做了大量工作,取得了显著成效.但是,由于诸多因素影响,目前河南省财政监督派出机构建设还存在着一些亟待解决的问题.

（一）思想认识不到位,财政“大监督”理念尚未深入人心.一是计划经济条件下财税大检查工作模式的影响根深蒂固,监督检查局还有点儿像当年的“大检办”,六个监督检查办事处也有点儿像当年的“临时检查组”.二是在财政系统内部还存在着财政监督就是专职机构的任务的狭隘监督观念,尚未完全跳出财政监督就是开展专项检查、重点检查的“小监督”圈子.三是在财政系统内部还存在着“重分配、轻监督,重支出、轻绩效,重本级、轻基层,重制度、轻落实,重检查、轻整改,重罚缴、轻堵漏”的传统思维,尚未完全跳出“边查边犯、屡查屡犯”的“怪圈子”.四是财政监督仍以事后监督为主,还在充当“救火队”的角色,财政监督未能寓于财政管理之中.五是财政监督成本效益观念淡薄,重视直接效益,轻视间接效益,片面追求数字和金额,忽视对问题成因、危害的剖析,更疏于总结管理经验、提出政策建议.六是财政监督成果利用不充分,调查研究深度不够,信息宣传力度不够,财政监督的影响力和威慑力没有完全发挥出来.

（二）编制人员不到位,省级财政监督检查工作尚未全面推开.一是机构改革方案申报的是行政编制,目前批准的是事业编制,与财政监督派出机构的行政执法职能不匹配,与财政部专员办、外省财政监督派出机构均为行政编制或参照公务员管理事业编制相比有差距.二是机构改革方案设计的还向省直派出三个监督检查处,目前是只向省辖市派出六个监督检查办事处,与加强省直基层预算单位综合财政监管的任务要求不适应,与山西、河北等省已设置省直监督检查处或向省直委派财政监督组的做法相比有差距.三是机构改革方案批准六个监督检查办事处事业编制60名,目前实际到位36名,尚缺24名.上述三个因素,客观上制约着省级财政监督职能不能全面、充分、有效地发挥.

（三）身份角色不定位,财政监督派出机构开展行政执法活动处境尴尬.一是法律地位不清晰.迄今为止,我国尚未出台一部系统地规定财政监督的单行法律法规,财政监督缺乏直接法律依据.我国现行的单行财政监督规定,大多为财政部制定的规范性文件或地方法规、地方政府规章,效力层次过低,权威性不足.二是机构定性不准确.六个监督检查办事处作为财政全供事业单位,尚未参照公务员管理,新招录人员办理《行政执法证》遭遇障碍,从而导致其进驻被查单位时无证上岗、借证执法的尴尬现象.三是“办事处”名称不恰当.“办事处”的名称不符合河南省财政监督派出机构“派出不派驻”的实际情况.四是行政执法不顺畅.六个监督检查办事处作为对厅党组负责的有职能、有编制、有人员的成建制派出机构,尚没有自己的文号.机构成立开展工作一年来,六个监督检查办事处只能以“临时检查组”的名分代拟处理处罚告知书、整改意见通知书等检查文书,连同所有的工作底稿及原始附件、检查报告及征求意见函等检查档案资料,全部移交监督检查局；不能以“主办业务处”的名分起草检查文书、报送监督检查局审理、呈报厅领导审签,以省财政厅的名义编号、印发、归档.长此以往,必将挫伤其依法开展行政执法活动的积极性,影响其工作质量和效率.

（四）职能授权不到位,省直基层预算单位综合财政监管工作尚未取得实质性进展.虽然“三定方案”规定了六个监督检查办事处“负责对省直驻各省辖市的企业、行政事业单位的财务进行监督管理”,省财政厅也下发了《关于明确财政监督检查办事处对省直基层预算单位财务会计监管职责的通知》,但是,由于职能授权不到位,缺乏配套的具体操作办法,六个监督检查办事处目前只是做了一些基础性工作,并没有实质性进展,与财政部及山西、山东等省均通过特别授权明确审核审批业务事项,确立财政监督派出机构对驻地基层预算单位的综合监管主体地位相比,差距较大.

（五）谋划运作不到位,财政监督检查工作质量和效果受到一定影响.一是抽调聘用人员力量薄弱.抽调的市县财政骨干力量不多,尤其缺乏“主攻手”,在一定程度上影响了检查力度和检查深度；聘用的注册会计师素质参差不齐,尤其缺乏“领军人物”,在一定程度上减弱或抵消了注册会计师的凝聚力和战斗力.二是捆绑检查任务过重,外勤检查时间过长,容易导致疲劳作战,不可避免地给检查人员的身心健康和检查工作的质量效率带来消极影响.三是财政专项资金检查项目内容多、乱、散,主题不够鲜明、重点不够突出,在一定程度上影响了检查的质量和效果.四是政策业务指导缺乏预见性、针对性、及时性,检查人员遇到一些政策疑难问题,急需加强政策咨询指导.

（六）经验能力不到位,财政监督检查人员整体素质有待提高.一是组织大规模兵团作战的经验不足.二是执行《财政检查工作规则》不够严格,部分检查事项认定事实不够清楚、证据获取不够充分、检查程序不够规范.三是部分检查人员对一些问题的定性没有站到法律、政策的高度去认识,对财政法律法规的熟悉掌握、灵活运用、融会贯通不够.四是对产生违规违纪问题的原因剖析不够深入,提出的政策建议缺乏针对性.

（七）技术武装不到位,财政监督信息化建设相对落后.一是横向信息不畅通,财政监督机构与收入征管部门、支出预算单位未实现联网,无法对财政资金进行全方位、全过程监督.二是财政系统内部尚未建立畅通的信息共享机制,监督检查机构未能对业务管理机构安排的资金和项目进行实时动态监控.三是为财政管理、决策服务的管理信息系统、监督决策系统和监督信息支持系统尚未建立完善.四是尚未研究开发监督检查业务应用软件,财政监督手段仍主要停留在手工查账,检查质量效率不高.

三、加强财政监督派出机构建设的思路与对策

财政监督是财政的基本职能之一,是财政管理的有机组成部分,是推动财政管理科学化精细化的直接抓手,是确保国家财政经济政策贯彻落实的重要手段.而对新形势新任务新要求,我们必须加强财政监督派出机构建设,积极推进财政监督工作.

（一）努力把财政监督派出机构建设成为开展重大财税政策执行情况重点检查的主力军.保证财税政策的执行,是财政监督工作的灵魂.财政监督的首要职责就是要密切关注重大财税政策执行,开展专项检查、专项调查、专项治理工作,确保和省委、省政府的重大决策落实到位.在开展重大财税政策执行情况重点检查工作中,财政监督派出机构应当而且必须发挥主力军的作用.当前和今后一个时期,财政监督派出机构应当紧紧围绕加快经济发展方式转变、持续保障和改善民生、深化财税体制改革等关系经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策和重大项目开展跟踪检查,确保财政政策资金发挥最大效应,确保人民群众得到最大实惠.在实施重点检查和专项检查时,坚持“两手抓”,即一手抓国家宏观经济政策落实到位情况,通过监督检查促进政策落实,重点从政策、体制、机制、制度上发挥财政监督的建设性作用；一手抓重大违规违纪和损失浪费事件的揭露和查处,这是财政监督的传统强项,也是财政监督威慑力所在.从这个意义上讲,开展重大财税政策执行情况跟踪检查是财政监督的主战场,政策性强、涉及面广、情况复杂,财政监督派出机构在这个广阔天地可以大有作为.

（二）努力把财政监督派出机构建设成为加强“两基”建设、推进财政科学化精细化管理的重要方面军.全面推进财政科学化精细化管理,重点在基础,关键在基层.加强“两基”建设是一项综合性系统工程,涉及财政改革、财政管理的方方面面,强化财政监督是其中的重要内容.在加强“两基”建设、推进财政科学化精细化管理中,财政监督派出机构应当而且能够有所作为,成为一支重要方面军.一是开展本辖区县乡财政基础管理工作监督检查.全面掌握部门预算、国库集中收付、政府采购、投资评审等财政基础管理制度建设及执行情况,充分听取有关部门和单位的意见,研究提出深化改革的建议.二是承担本辖区市县财政收支专项核查任务.根据财政厅特别授权,紧紧围绕政府重点工作,承担本辖区市县公务员津贴补贴调节基金核查、产业集聚区税收核查、清理化解农村义务教育债务考核验收等财政收支专项核查任务.三是开展本辖区省属企事业单位会计信息质量检查工作.要严肃查处偷逃税款、套取挪用财政资金和私设“小金库”的违规违纪行为,要构建长效机制,分析会计信息失真的原因,从制度层面提出改进管理、完善政策的对策建议,达到“发现一类问题,完善一项制度；检查一户企业,规范一个行业”的效果.四是推进本辖区省直基层预算单位综合财政监管工作.通过特别授权,赋予派出机构对省直基层预算单位部门预算审查、国库支付审核、政府采购管理、银行账户审批、非税收入监缴、预算执行监督等工作职责,确立派出机构对省直基层预算单位的监管主体地位,逐步实现对省直基层预算单位财政监管全覆盖.

（三）努力把财政监督派出机构建设成为依法开展财政监督检查执法活动的正规军.一是推动财政监督立法,为财政监督派出机构开展检查执法活动提供法律保障.完善的财政监督法律制度,是充分发挥财政监督职能作用的重要保障和有力支撑.财政监督派出机构的行政执法行为,在具备产生法律效力的必要条件时,其执法行为就具有约束力、确定力和执行力.因此,必须推动财政监督立法,提升效力层次,增强执法权威.同时,要配套完善财政监督工作程序规范,制定修订财政监督业务性工作规章和程序性监管办法,完善规范各类检查文书.二是理清机构编制性质,为财政监督派出机构开展检查执法活动提供组织保障.省财政监督派出机构应属于行政编制性质.三是实行三个相对分离,为财政监督派出机构开展检查执法活动提供机制保障.每项检查工作

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（四）努力把财政监督派出机构建设成为促进财政事业科学发展的先锋军.一是树立财政“大监督”理念,切实用于指导财政监督工作实践.要围绕管理抓监督,强化监督促管理,真正把财政监督融入财政管理,真正让财政监督体现管理特色.着力提高财政监督工作的主动性,更加自觉地融入财政管理与改革大局；着力提高财政监督工作的时效性,及时发现问题,及时提出对策建议,及时促进规范提高；着力提高财政监督工作的建设性,从推进建立长效机制着眼,揭示和反映政策实施效果和资金使用效益,揭示和反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞,促进财政体制深化改革,增强经济发展活力.二是根据财政“十二五”规划,实施“抓建设、练内功、提效能”行动计划.使财政监督派出机构复合型人才明显增多,检查人员整体素质明显提升,干部队伍结构明显改善,监督管理水平明显提高,依法监督能力明显增强,财政监督效能明显改观.三是科学谋划积极运作,着力解决财政监督检查资源调配和整合问题.科学设计检查方案,统筹安排检查任务,合理划分检查时段.遴选储备专业人才,整合使用监督力量,上下形成监督合力.坚持巡回督导制度,协调处理各方关系,研究解决疑难问题.四是推进信息化建设,着力提高财政监督检查工作的技术含量和水平.逐步实现财政监督办公自动化、业务管理电子化、动态管理网络化.五是建设学习型组织,着力提高财政监督检查队伍的综合素质和能力.要通过建设学习型组织,全面加强财政监督执法能力建设,提高检查人员宏观分析的能力、查处揭露重大违法违规问题的能力、财务会计信息分析的能力、实事求是做出检查判断的能力.要加强财政监督文化建设,确立“为国理财、为民监督”的财政监督价值理念,树立“依法监督、廉洁自律”的财政监督行为规范,建立“科学有效、规范有序”的财政监督制度,奉行“秉公用权、恪尽职守”的财政监督职业操守,弘扬“求真务实、敢于碰硬”的财政监督工作作风.