孙洁:PPP是城市基础设施建设的管理模式

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在中国加快城镇化进程过程中,地方政府同时也面临着债务问题突出,融资方式单一的现实压力,PPP模式由此被业界一再提起,引入PPP模式既是盘活资金的需要,也是政府减负的机会；那么,应用PPP模式到底能给政府减轻多少实际压力?在实践过程中政府又是如何改革以提高服务资本的质量,而不是与民争利呢?财政部财政科学研究所研究员、管理学博士,中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长孙洁接受了《融资中国》记者的专访.

《融资中国》：请您简要介绍下PPP模式的起源及在中国的发展现状?

孙洁：PPP概念于上世纪90年代在英国最先出现.二战之后英国国家基础设施建设面临巨大的资金缺口,政府为应对压力实行了投资机制创新,首次采用了合同外包方式,将制定政策、管理合同和履行资金支付承诺的职能予以保留,其他事宜则通过合同引入社会资本承包提供；1992年,时任英国财政大臣的拉蒙特又提出私人融资计划,即PFI模式,迈出了在公共服务领域引入市场化竞争后深化推动政府与私营合作的重要一步.

在澳大利亚、新西兰等国家,政府也选用合同外包方式来引入社会资本力量提供公共服务.有效的提高了项目的启动成本并同时阻止了权利的滥用.在法国,巴黎著名地标埃菲尔铁塔的建造和运营就是在公共服务的社会化运作方面最典型案例之一.埃菲尔铁塔20世纪80年代归巴黎市政府所有的,但市政府以公共服务委托的方式,将铁塔的维护和经营开发权委托于埃菲尔铁塔开发公司的合资公司,政府在该公司中占60%的股份,项目运营20年后,埃菲尔铁塔所有权才移交巴黎市政府.

中国城镇化过程中地方政府负担了巨大的财政压力,而PPP模式恰恰提供了运用市场机制降低综合成本的可能.

在中国,财政部已经做了一系列的工作鼓励PPP模式的快速推进,在机构建设方面,成立了PPP工作小组,由财政部王保安副部长亲自担任组长.并经国务院批准,在财政部设立了PPP中心,金融司设立了金融五处,专业负责PPP模式的指导推进.在政策指导方面,相继下发了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》即76号文,《政府和社会资本合作模式（PPP）操作指南》、《PPP合同指南》、《PPP项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理办法》等一系列指导文件.部委的大力支持和推进,必将使PPP在中国迎来一个真正意义上百花齐放的春天.

《融资中国》：PPP模式在地方政府立项中通常被认为是一种有效的融资手段,您怎么看?

孙洁：我个人接触PPP是在2002年,当时就是以一种管理模式来研究,我的博士论文“城市基础设施公私合作管理模式研究”中就提到PPP不仅是一种融资手段,提供有效的公共服务才是最终目的.现在国外的这种定义也已经改变了,英国现在也认为他的PPP包括两类：一类是特许经营,一类是PFI.特许经营就是使用者付费的项目,PFI是指由政府付费的项目.在中国随着城镇化的推进过程中,还需要大量基础设施建设、公共服务的提供,而PPP模式则是探索新型基础设施建设模式的一种尝试,同时,在解决地方债务问题上被寄予厚望.因此,PPP绝对不仅仅是一种简单的融资手段,更应该说是一种管理模式.

另外,在国际上PPP应用比较成熟的国家里,公共产品采用PPP的比例,无论是项目数量还是投资额,仅占15%-25%.这个比例对解决地方政府债务和将来的资金缺口作用非常有限,所以不能期望单纯通过PPP解决地方政府债务问题,政府的公共部门通过民营部门、社会资本方来实现政府公共部门的职能才是最终目标.

政府在选择合作伙伴时,应当注重寻找一个包括投融资、建设方、设计方、运营方综合能力强的联合体,PPP项目本身作为长期的合作过程,各方以自身最有优势的特长,去管理最适合于由自己防控的风险,使公共工程、公共服务在建设和将来的运营过程中的质量水平、管理水平得到明显提升,把风险控制在最小化,而公众的实惠趋向于最大化.但目前在实操中我们也必须承认的是,因为条件的局限,目前的PPP合作模式大多还是看中融资本身,更多的时候还是在找一个有资金的企业.

《融资中国》：PPP在政府、公众、企业多方参与的过程中,体现出来怎样的创新机制?

孙洁：政府的资金来源主要是从公众那里获得的税收,再用税收为社会公众提供基础设施和公共服务,在经济学里叫花纳税人的钱.为纳税人办事.也叫“花别人的钱,为别人办事”,而这并不是一个有效的机制,最有效的机制是“花自己的钱办自己的事.”而PPP就是将“花别人的钱办别的人事的机制”转变成了“花自己的钱办自己的事的机制”.例如：政府要建设一条公路,传统做法是政府自己贷款建设管理,不仅仅形成了政府债务,道路质量得不到保证、效率也很难提高,如果采用PPP模式,政府可以选择一家具有融资、建设、运营能力的联合体,并设立一个项目公司,由项目公司负责道路的建设、融资和运营.项目公司通过对道路的建设、运营和管理获得收益.企业为了获得较高的回报,一定会降低管理过程的维护成本,而降低维护成本的唯一办法就是提高道路的建设质量.对政府而言,减少了财政支出和财政供养人员,提高了项目质量.

PPP其实质是使非政府主体所掌握的资源参与提供公共工程等公共产品和服务,政府在履行其公共部门职能的同时,为参与进来的民营资本带来利益.PPP机制把多个参与方的相对优势结合在一起,使公众愿望得到更好的满足.政府主要在规划设计和政策指导方面保障PPP项目的通盘组织协调.而资金力量雄厚、在管理方面具备天然优势民间资本更注重投资回报,PPP具有给予企业这种取得长期稳定回报的可能性.未来会有一大批民间企业可望在PPP的模式之下打开一个新的发展空间.

PPP是一种盈利而不暴利的项目投资模式,并不适合有风投偏好的民间资金类型,而是适合一些偏好于取得长期、虽不太高但预期性高的稳定回报的企业,将更好地在市场经济体制下通过PPP找到适合自己生存发展的空间.以在业界普遍视为PPP模式成功的范例的北京地铁4号线为例,整个项目从细分层面来看,应该是属于PPP模式中典型的部分BOT模式,项目总投资量170多亿,政府在其中承担了大部分的基建投资,民间项目资本方通过在机车购置、信号灯设置及各个站点的基础设施建设以及铁轨的日常维护几个部分介入,资产只占40多亿.项目完成后民间资本主要参与部分项目的运营所产生的效益来获得回报.

《融资中国》：目前地方政府债务问题也比较突出,应用PPP模式到底能给政府减轻多少压力?

孙洁：第一：PPP可以使新生的债务得到有效抑制.比如过去我们做一个项目,完全是由政府贷款、投资、建设、运营、管理.形成的债务属于政府债务.现在采用BOT模式运作（BOT模式作为PPP模式中的一个典型分支）,最大的优势就是所有的资金来源于项目公司,它所形成的债务也属于项目公司,并不属于政府.这样就会有效抵制政府新生债务.第二：对已有债务的项目建议用TOT模式,把政府已经贷款筹建的项目转让给社会资本方,同步把债务也转移过来,政府在其中承担起管理监督的作用,这样政府债务规模相应大幅度下降.在项目公司中,政府跟企业是作为一个股东存在,具备了知情权后就可以解决很多实际问题,比如利用政府信用做背书降低融资成本.或者在社会公众安全和公众利益受到损害的时候,利用政府行政手段来进行干预调节.

《融资中国》：在当前相关法律法规尚不健全的背景下,PPP推进过程中要如何履行契约精神?

孙洁：我认为契约精神是个潜移默化的过程,也许需要一个长期漫长的培养周期,有一个著名是关于契约精神的故事是这样的：在美国纽约哈德逊河畔,离美国18届总统格兰特陵墓不到100米,有个孩子的坟墓,墓碑上记载着这样的故事：1797年,年仅5岁的孩子不幸坠崖身亡,父母悲痛欲绝,在此给孩子修了一座坟墓,后因家道中落不得不转让土地,但对新主人提出特殊要求：把孩子的坟墓作为土地的一部分永久保留,并写进了转让契约.时隔200后历经世事变迁,孩子的坟墓仍在那里,1997年格兰特将军陵墓建成100周年时,当时的纽约市长来到这里,在缅怀将军的同时重新修整了孩子坟墓,并亲自撰写了孩子墓地的故事,让它时代流传下去.

这份延续了200年的契约揭示了一个简单的道理：承诺了,就一定要做到.

契约精神是PPP在运行中必须强调的保障壁垒,PPP的合作期限从十几年到几十年不等,也有的甚至是近百年,这么长时间的合作对政府和社会资本都是有考验的,首先企业要对整体法制环境有一定的信心,实际上也是置身于政府与非政府主体合作的经济行为中所强调的自由、平等、互利、理性原则.签订规范契约对政府职能转变也有一定的促进作用,同时也倒逼PPP模式的相关立法尽快出台.