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从经济学的意义上讲,机制表示一定经济肌体内各构成要素之间相互联系和作用的关系及其功能.长效机制,即能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系.显然.构建工商行政管理的长效机制,就必须对工商行政管理的肌体或其制度体系进行调整.从而使市场监管机制发挥更大的功能作用.而对工商行政管理肌体或制度体系调整的理论依据就是“四个统一”,调整的基本路径就是“四化”,即制度化、规范化、程序化、法治化.
一、构建长效机制需要对管理目标明确定位
“四个统一”的落脚点是要实现工商行政管理的监管目标,完成国家赋予工商行政管理的历史重任.“四化”建设是保障工商行政管理监管目标顺利实现的有效途径.因此.这里首要的问题必须搞清楚工商行政管理的目标是什么
实事求是地讲,工商行政管理部门一直没有把自己的管理目标搞清楚,可以说.现在弄成了一个夹生饭.
长期以来,众口一词地说是维护市场秩序.但什么是市场秩序一般来说,市场经济秩序可以作几种解释：一是“市场经济的秩序”.市场经济是我国的经济制度,这是个很大的概念,其秩序的建立和维护是整个国家的事.或者说是“大部制”时市场监管部门的事.二是“市场的经济秩序”.讲经济秩序一般指金融、财政方面的秩序.三是“具体(或有形)市场的秩序”.如各种要素市场的秩序、各种商品市场的秩序.问题是这里的“市场”一般都是企业化经营.作为企业化经营的市场.它同企业一样,有其内部的经营管理和内部的运行秩序,这些内部的事情,尽管也是由市场产生的,但它不需要而且也不应该由工商行政管理部门来管理.如果说不是指单个“具体市场的经济秩序”,而是这一类型市场的经济秩序,那么部分市场的经济秩序也不能等同于全国整体市场的经济秩序,何况维护这种市场经济秩序的部门并不只是工商行政管理部门一家.
从国外看,“市场秩序”这个概念是一个认识上不统一、解释上不一致的概念.市场自发秩序论和市场理性秩序论,或者叫自然秩序论和理性秩序论.他们对市场秩序的理解上,一般认为市场秩序具有两方面的内容,即市场内在的竞争秩序和市场外在的社会秩序.显然,工商行政管理部门维护的市场秩序,也不完全是这里所讲的市场秩序,充其量也只是竞争秩序的部分内容.
根据工商行政管理的职能定位(市场监督管理和行政执法)和我国市场运作的实际情况.我认为.工商行政管理的目标应该定位为“保障市场交易安全”.市场交易安全,是指交易相关者的市场活动或交易行为不损害(或不影响)相对当事人的权益.工商行政管理部门应该根据自己的管理目标.进行战略谋划和管理资源配置.
二、按照“四个统一”的要求调整监管平台、配置管理资源
(一)工商行政管理内设机构应该体现“四个统一”的要求
工商行政管理的机构设置尽管进行过多次调整.但没能体现出监管与发展的统一和监管与服务的统一,服务型行政理念没有突出.因此,根据我国当前的经济发展和社会对政府管理部门的要求看,工商行政管理机关的职能机构设置应该体现“四个统一”,即“监管与发展的统一、监管与服务的统一、监管与维权的统一、监管与执法的统一”.同时还应与当前建设服务型政府的方向相一致.
调整内设机构,首先是调整国家工商行政管理总局的现行内设机构.工商行政管理内设机构的调整.也应考虑战略谋划问题.长期以来,工商行政管理部门没有战略谋划和决策的可预见性,除了队伍建设外.市场监管和行政执法方面一般只有个年度工作计划,没有什么战略规划和战略目标,整个工商行政管理的发展方向不明确.奋斗目标不清楚.因此.在国家工商行政管理总局内设机构的调整上应有战略管理.另外.为了体现监管与发展的统一.应该把企业注册职能与经济发展联系起来.为了突出服务行政,还应成立专职的行政指导机构.
根据上述要求,建议国家工商行政管理总局内设的职能机构调整为：战略规划与法制建设司、企业注册与经济发展司、工商行政指导司、市场商品准入与食品安全检测司、公平交易监管局、消费者权益保护局、欺诈行为监管局(含商标、广告、合同、专利等方面的欺诈行为).
(二)合理配置管理资源,突出监管职能
合理配置工商行政管理资源,我认为主要是四个层面的问题：
1.跨辖区设置工商行政管理办事机构.按经济区域设置工商行政管理办事机构应提上议事日程.市场经济的发展原本是不受行政区划限制的.从“长三角”、“珠三角”、“武汉城市圈”、“长沙城市群”等区域经济发展看,不同经济区域之间的经济发展越采越密切.这些地方的经济发展已经对工商行政管理提出了如何协作和管理的问题,而相关工商行政管理部门也采取了一定形式的研究和管理.为了能够更有效的实施监管和行政执法,应该打破按行政区划设置工商行政管理机构的限制,设立相应办事机构,推动区域经济更好、更健康地发展.
2.工商行政管理机关内部的资源配置.建议加强核心职能部门的力量配备和财力支持.当前更需要使工商行政管理的核心职能,即反不正当竞争和消费者权益保护的职能作用最大限度地发挥出来.这两个方面的职能作用不仅关系到市场秩序的稳定以及和谐社会的构建,而且直接影响到工商行政管理今后的走向和发展.因此.工商行政管理机关内部全体干部需要顾全大局.支持和配合机关内部的资源调整.
3.上下级工商行政管理机关之间的资源配置.当前,急需加强执行层的力量,赋予执行层管理自主权.为适应今后经济形势发展的需要,建议加强市辖区的工商分局及工商所和县工商行政管理局的力量,着力提升执行层的监管和执法能力,适当减少省辖市一级工商行政管理的人员配备.对于执行层,省工商局和省辖市工商局还需要下放一些权力,使执行层有一定的自主权,可以根据辖区的实际情况,开展一些独具特色的监管工作.
4.执行局与工商所之间的资源配置.建议打造“精局强所”.工商所是工商行政管理工作的最前沿,具体负责工商行政的监管与执法.通过前两轮的机构改革,工商所已建立了综合管理模式,即一个注册受理室.一个责任区巡查中队.一个经检中队的“一室两队”模式.但目前,由于考核体系的原因,工商所工作的最基本体现就成了抓管理费的收取和罚没款的收入,而各项监管业务工作则相当薄弱.因而,有必要对工商所的工作职责重心进行调整,加强工商所的监管力量和执法资源配备.工商所工作的重点应是加强责任区巡查,像门的派出所片警一样,在工作成绩的考核上,应把责任区范围内无照经营的情况、商品质量的好坏、居民对商品安全的满意程度、企业信用的等级、经营者的商标战略等作为干部考核的主要依据.对于“精局”不能理解为越小越好,而是从规模上讲,要求人员精明强干,工作效率高.
三、“四化”是构建长效机制的重要路径
(一)工商行政管理长效机制建设需要“四化”
由于长效机制是长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系,因此.就需要对这个制度体系“制度化、规范化、程序化、法治化”.工商行政管理制度体系“四化”的内容包括：1.工商行政管理组织制度的“四化”.2.工商行政管理运作制度的“四化”.3.工商行政管理市场执法制度的“四化”.4.工商行政管理应急处理制度的“四化”.5.工商行政管理人事管理制度的“四化”.6.工商行政管理干部培训制度的“四化”.
(二)“四化”不是限制改革
“四化”是一个动态的概念,“四化”与进一步改革并不矛盾.相反,“四化”的过程将进一步推动工商行政管理的改革.因为“四化”的实质是对科学合理、高效运作且被实践证明为正确先进的管理模式或套路进行“制度化、规范化、程序化、法治化”.而对于需要继续深化改革的管理内容,“四化”将推动其加快改革.从当前的经济发展看,以下几个方面还需要进行改革：
1.加强县工商行政管理局应成为工商行政管理体制改革的重点.党的十六届五中全会就制定“十一五”规划问题.提出要优化组织结构、减少行政层级,条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制；《国家第十一个五年经济社会发展规划》正式将推进强县扩权、省直管县写进未来五年的改革事项.可见,由此传达出一个重要的改革信息,即省直管县有可能成为政府改革的一个重要突破口.
从2002年起.湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局.各省在“强县扩权”过程中,虽有细微的差异,但扩权原则基本一致一一能放都放.“强县扩权”的根本动因就在于随着我国市场经济体制的建立和不断完善,市场在资源配置中的基础性作用明显增强.翻不少专家认为.“省管县”这一改革,带来的是地方权力的再分配,最终将带来中国行政区划的大变革,即取消地级市.建立省县两级政府.尽管各方对这一政府层级的改革模式争论不一,但减少政府层级的思路无疑是大方向.嗍国家行政学院张占斌教授认为.“省管县”已经由学者探讨层面逐渐走入国家政策层面.
与实施“省(直)管县”的变化相适应,工商行政管理管理部门需要在管理资源和指导方式上进行调整.如管理干部的配备、执法人员的增加、办案经费的投入等都需要重新考虑.一般来说,目前我国县工商行政管理局的管理力量还不强,特别是经济欠发达地区的问题更大.当然.在很多省份,由于县工商行政管理局所在地的交通状况、工作条件、生活方式等,与大中城市的工商行政管理局相比差别较大.完全靠下调方式解决.困难较多.因此,可以考虑先通过干部定期流动来解决.
2.反不正当竞争和保护消费者权益的职能应成为工商行政管理的“重中之重”.从当前的市场情况和市场监管部门看,工商行政管理部门的生存之基,既不是企业注册登记和商标注册管理,也不是合同管理和企业的信用管理,而是反不正当竞争和保护消费者权益.反不正当竞争是通过制止和打击不正当竞争行为,保护其他经营者的合法权益.消费者权益保护,是通过对侵害消费者合法权益行为的处理(包括调解纠纷和行政执法)而实现.
工商行政管理部门如果想在未来的“大部门体制”中享有更大的话语权和主动权,就必须把核心职能做大、做好、做出成效来.
3.工商行政指导应成为市场监督管理的重要组成部分.建立服务型政府是近年来理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择.服务型政府本质上是社会本位、民本位.政府管什么
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不管什么,全看社会和公民是否需要,并以此作为政府职能定位的依据,它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较,是两种不同的管理理念和管理方式.市场监管和行政执法是工商行政管理部门的基本职能,理所当然的要尽职尽责.但是,我们要适应当今社会的发展,向公众提供体现部门特点的各种服务,客观地说,门的“110”是得到了社会和公众的认同.工商行政管理部门应有自己的特点,所提供的服务主要应是工商行政指导,即在职能、职责或管辖事务的范围内,运用自身的资源对市场主体采取符合法律规定或政策原则的非强制性和无偿性的一种行政行为.包括工商行政管理法规政策咨询、行政预警、行政调解等等.
4.电子政务将越来越成为一种重要的管理方式.电子政务是二十世纪九十年代随着信息技术和互联网技术的迅猛发展以及在全社会的广泛应用,特别是电子商务的兴起而提出来的.根据联合国组织统计,目前世界190多个成员国中,已有160多个国家政府在推行电子政务建设.
关于电子政务的定义,虽有不同的概念和理解.如“网络政府”、“电子政府”、“线上政府”、“IT政府”等.形成比较权威性的概念.主要是近年来召开的电子政务国际研讨会上,各国的政府官员与专家学者所达成的共识.2001年8月在美国硅谷召开的国际研讨会上,各国专家形成了一份《发展中国家电子政务建设指南》的报告,该报告指出：“所谓电子政务.宽泛地说,是指利用信息通信技术,来提高政府的效率和效能,使公众更加容易得到政府的服务,让更多的公众可获得信息,促使政府对公众更负责任.”
虽然电子政务不能替代工商行政管理创新,但电子政务并非是简单的“电子+政务”.电子政务的发展实质是对传统的工商行政管理体制和管理方式提出了挑战,是深化工商行政管理体制改革,实现工商行政管理创新的催化剂和助动器.因此.要想取得电子政务的成功,必须改变工商行政管理部门的思想观念、组织结构、管理方式和服务方式,必须改变工商行政管理部门与企业之间的互动方式,全面提高工商行政管理人员的素质和执法能力.
四、“内和外顺”提升工商行政管理的“软实力”
(一)内和外顺.主角主动,配角到位
工商行政管理不可能包打天下,在现行管理体制下,市场监管涉及诸多部门.评价一个部门的工作业绩.主要不是看其管理内容有多少,而是看其管理成效大不大.按照“有所为有所不为”的管理理念,工商行政管理部门需要对已有管理职能进一步梳理,对于工商行政管理部门唱主角的职能,要主动请求其他部门配合：对于那些同其他部门交叉的职能,不推不抢.主动商谈.协作执法；对于那些配合其他部门实施监管和执法的工作,要态度积极,配合到位.工商行政管理部门应该在相关部门共同执法的过程中,扩大自己的影响力.
(二)“软”“硬”结合.把“软实力”融入市场监管和行政执法
以上改革建议是属于工商行政管理运作模式改革“硬”的一面,但是,在全面构建社会主义和谐社会的今天,只有“硬”的管理方式、强制的行政执法还不够.还必须有“软”的一面,即通过工商行政管理的“软实力”来实现、扩大和巩固市场监管效果.
“软实力”概念是1990年美国哈佛大学教授约瑟夫奈首先提出来的.“软实力”的最初解释是指一个国家依靠政治制度的吸引力、文化价值的感召力和国民形象的亲和力等释放出来的无形影响力.现在,“软实力”已经被使用在经济社会的各个方面.工商行政管理的“软实力”.应该是指工商行政管理规制的震慑力、工商执法的人性化和工商干部形象所体现出来的无形力量.提升“软实力”比建设硬实力更艰辛,不能立竿见影,除了要有埋头苦干的精神和提高市场执法的效能外,还要有市场监管的技术性和艺术性,以及服务行政的成效.只有如此,才能像我国的一样：坏人见了心里害怕,百姓见了感到安全.
提升工商行政管理“软实力”涉及很多方面,如市场监管和行政执法的依据比较完备.执法理念正确,执法者的形象好.执法的效能高等.但所有这些都离不开学习,即学习新知识、新技能,提高自身的适用能力和应变能力.
当今社会发展很快,知识老化和知识更新的周期在缩短.新的经济理论、新的管理知识、新的经济问题、新的市场违法行为不断出现.如果没有新的管理理念、新的管理知识和新的管理方式,就不能取得良好的监管和执法效果.因次,工商行政管理干部必须努力学习新知识、新理论.分析新的经济现象和新的经济违法行为,使自己能够适应新形势下的市场监管工作.