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摘 要宪法的稳定与宪法修改的时间尺度息息相关,目前各国关于宪法修改时间的规定都是实然层面上的,使得我们无法具体把握社会的进步发展速度,不能准确预测到宪法应在间隔多久后作出修改,因此应然层面上研究宪法修改的时间限制,即在什么情况下才能修改宪法已经变得必要.
关 键 词宪法修改限制合宪性推断
中图分类号:D911文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)10-011-03
一、宪法修改的时间限制概述
宪法的稳定与宪法修改的时间尺度息息相关,目前有些国家对宪法修改的时间限制作了规定.从各国宪法看,宪法修改在时间上的限制大体可分以下几种情况:
第一,明确规定在宪法颁布实施或修改后,非经过一定期限不得修改.巴林国宪法第1条第6款规定:“除非对宪法本身所规定的部分并按所规定的方式,不得修改本宪法,并自本宪法生效之日起五年内不得提出任何修改.”菲律宾共和国宪法第2条规定:“本条规定在本宪法通过后的五年内不得修改.在本宪法通过后修改宪法不得超过每年一次.”科威特国宪法第174条第4款规定:“从本宪法开始生效之日起五年之内不得对本宪法进行修改.”巴拉圭宪法第94条规定:“本宪法公布后十年内,不得为全部之修改.”希腊宪法第110条第6款规定:“在上次修改后未满五年,不得对宪法进行修改.”
第二,规定宪法在特定时间内不得修改.如比利时宪法第84条、卢森堡宪法第115条以及1889年日本帝国宪法第75条都规定:摄政时期,不得修改宪法.又如伊朗宪法第132条规定:“在临时总统委员会负责总统工作期间,议会不得修改宪法.
第三,明确规定宪法修改的期间,即要定期修改宪法.如1921年波兰宪法第125条规定:宪法每隔25年修改一次.1932年葡萄牙宪法第176条也规定:宪法每隔10年修改一次.1986年菲律宾宪法第17章第二条中规定:“在本宪法通过后修改宪法不得超过每五年一次.”
第四,明确规定在国家处于非常时期时,不得修改宪法.如法国第四共和国宪法第94条规定:“法国本部领土之全部或一部为外国军队占领时,不得进行修改宪法.”西班牙宪法第169条规定:“在战时或第一百一十六规定之某一状态(紧急状态、特别状态和戒严状态)期间不得提议修改宪法.”1946年巴西宪法第217条也规定:“宪法于戒严期间不得修改.”1976年阿尔及利亚宪法第194条规定:“在国家领土完整遭受损害时,不能对宪法进行或继续进行任何修改.”白俄罗斯共和国宪法第139条规定:“在紧急状态时期以及议会任期届满的最后六个月内不进行宪法的修改和补充.”第五,明确规定,对否决的宪法修正案不得再提出.巴林国宪法第104条第2款规定:“任何一项宪法修正案如被否决,自被否决之日起一年内不得再行提出.”科威特国宪法第174条第3款规定:“如果修改的原则和主理由被否决,从被否决起一年之内不得再提出此项修改.”委内瑞拉共和国宪法第247条规定:“己被否决的补充或修改宪法的提案,在同一宪法任期内不得再行提出.”
此外,还有在时间上和内容上同时加以限制修改的.如巴林国宪法第104条第四款规定:“在埃米尔代表为埃米尔执政期间,不得对本宪法所规定的埃米尔权力提出任何修正案.”科威特宪法176条规定:“在埃米尔代表为埃米尔执政期间,本宪法规定的埃米尔享有的权力,不得建议加以变更.”约旦宪法第126条第2款规定:“在摄政时期不得通过任何涉及国王及其继承人的权利的宪法修正案.”
上面的介绍都是实然层面上的各国具体规定,但是目前这样的规定(除了非常时刻)至少存在这样的一些问题.我们无法具体把握社会的进步发展速度,不能准确预测到宪法应在间隔多久后作出修改,虽然我们知道宪法肯定会修改,但具体的时间却是无法预测的,如果时间还未到能够修宪的那一刻,而现实的状况却要求对宪法作出修改,应该怎么办所以应然层面上研究宪法修改的时间限制,即在什么情况下才能修改宪法已经变得必要.
宪法基本秩序的维持、最低规范效力的确保以及宪法生活融合过程多样与开放的要求形成宪法秩序三大自我存在的目的基础,“而宪法这一目的的实现有赖于宪法的稳定性、有效性和效率性.”一方面,宪法稳定性来源于它的有效性和效率性,没有发挥作用的宪法,不能解决问题、提供一个解决冲突机制的宪法肯定不能长久.而宪法规范由于其不可避免,且必要的开放与高度抽象特性下,使得制宪者无法作出完美规范,但由于宪政现实的演进,使得宪法规范不足以达到宪法目的时,就需要修宪者适时地对宪法规范进行调整.修宪从这一层面来讲,是宪法有效性和效率性的保证,另一方面,宪法的有效性和效率性也来源于它的稳定性,宪法的有效和效率是出自它在长久稳定的基础上产生宪法权威的结果.美国的罗伯特C波斯特教授在《宪法的法律权威之形成:文化、法院与法》一文中指出宪法的实施很大程度上是依赖其他非司法的力量.宪法如若不能容纳非司法机关的宪法认识和价值,宪法就不能前进.
二、宪法修改应遵守的原则
从上面的分析中我们可以得出这样的结论:宪法修改是为了通过增加宪法有效性和效率性来保持宪法的稳定性.而宪法修改如何能做到对宪法稳定的最小破坏呢笔者以为判断宪法修改的时机应遵守下列三项原则:
(一)合宪性推断原则
合宪性推断原则最初源自美国的司法审查制度的实践,并通过德国的判例得到发展和完善,并在1970年联邦宪法法院法的修改中得到了最终的确认.该原则的含义即是,当特定机关行使违宪审查权或进行宪法解释时应考虑审查对象涉及的各种因素,最终在合理的范围内有节制的行使违宪审查权.笔者在此欲将其引入宪法修改制度,是因为无论是释宪还是修宪,虽然两者行使方式不同,但其目的都是为了变动现存规范的含义,通过改变现有规范的含义来适应社会的发展需要.因此修宪时仍应受此原则的约束.
我们知道,即使是修宪机关,它的权力也是有限的,过渡的行使修宪权必然有损宪法的稳定性,最终可能带来社会矛盾与社会震动.当判断某一宪法条款是否需要修改时,如没有十分确实、有效的依据认为其存在会极大的阻碍社会的进步,就需要作出合宪性推断,保持现有规范的效力.合宪性推断的理论基础在于:
第一,宪法规范最高价值体系.在法治社会中,宪法是社会生活的基本的价体系,是国家法律秩序的基础和最高准则.按照法律规范位阶的一般原理,宪法是下位规范发挥效力的根据和基础,一般不应轻易变动,防止对以宪法为基础建立的整个法律体系的稳定产生影响.宪法生效多年的事实,反映此时已经形成了以此宪法为基础的、较为稳固的法律制度.只有现行宪法运作方式已经出现与社会现实存在极大冲突,这个冲突虽然没有达到革命的激烈程度,但远远不能以普通立法的方式解决,且任何一个理性思考的人都会觉的有明显错误时,在这种情形之下,才可以进行宪法修改.否则,修宪机关应当保持谨慎的态度.“比如说在美国,宪法第14条修正案由于在程序方面的问题,一直有人指责它是无效的.因此在20世纪50、60年代有人接二连三在法院对它的效力提出挑战.但在这个时候国会所能做的,只能是维护,而决不可能是修改宪法第14条修正案.”这正如美国著名宪法学者威克斯勒教授在《走向宪法的中立原则》一文中指出如果没有充足的理由去推翻联邦政府其他分支或州政府的价值选择,这些选择当然必须得到维持.否则,正如霍姆斯在其最高法院的第一项意见中指出:“宪法将不再体现英语世界中普遍理解的相对重要的权利规则,而将成为一组特定的伦理或经济观念的党派偏见”.
第二,社会现实与宪法规范之间的矛盾往往是逐渐凸显出来的,在凸显初期,只有少些人看来,宪法的规定已经不合时宜,但在绝大部分人眼里,现存规范仍有适用的价值,这时,如果草率的进行修宪实质就是满足了少数人而违背了大多数人的意志,宪法修改变得越修越不适应.因此,通过合宪性推断原则可以防止修宪时机不成熟就进行盲目的修改.
童之伟教授在《法权与宪政》一书中提到将“形式合宪”作为宪法实施的灵活性底线.其指出:形式合宪是指有关国家机关制定的规范性文件或作出的行政行为,虽然事实上不一定合宪,但按照逻辑和通行的语义确定方法,在最大限度上从宽解释有关宪法条款的情况下,能够获得合宪的外观.这种观点与本文的合宪性推断原则有异曲同工之处,其都提倡宪法对社会事务的必要容忍.宪法作为社会的价值基础,应该有一种包容多元价值的品质,根据法权分析方法,即是宪法作为一种法权分配的根本法,权利与权力之间是不断的随着社会的发展而相互转移,在权利与权力的分配过程中必将产生一定的冲突,即使是本身制定的良好的宪法也不可避免在权力与权利划分的临界点产生一定的模糊性.具体到转移过程中,如果社会中导致两者间转移的因素还不成熟,权利与权力的代表双方会产生一定的冲突,当这种冲突还不至于与宪法规范发生根本性的冲突时,宪法应当保持一定的宽容性,以减少修宪带来的社会震荡.
(二)其他途径穷尽原则
首先有必要强调,这里的途径是指解决宪法规范与社会生活矛盾的方法和手段.宪法规范与社会现实之间的冲突是不可避免的,人类只能控制冲突,不能消除冲突.因此针对不同的社会环境,学者提出了各种理论与规则,在保持现有宪法框架内主要有宪法变迁、解释改宪、宪法解释、宪法惯例和宪法修改等方式.
1.宪法变迁的方法.宪法变迁是指规范与现实发生冲突时,虽然规范本身没有发生变化,但某种规范的含义已消失,出现适应社会生活实际要求的新的含义与内容.宪法变迁一般从两种意义上适用:一种是法社会学意义上的变迁,即把规范与现实发生的矛盾认定为客观的事实,另一种是法解释学意义上的变迁,既以规范与现实的冲突为前提,某种成文的宪法规范失去原来的意义而出现具有新内容的规范.宪法学讨论的宪法变迁主要是指法解释学上的变迁.
2.解释改宪的方法.解释改宪是在日本出现的一种试图解决规范与现实冲突的理论,其基本含义是:形式上不是明文的改宪,但内容上已产生与明文改宪相同的效果.解释改宪的运用一般在两种条件下进行:一是应通过修宪而得到解决的违宪的色彩十分浓厚的事实存在
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;,二是已经没有修宪必要时作为事实而得到巩固.解释改宪的出发点在于,尽可能维持现实生活中违宪疑问非常明显的现实或行为,赋予其合法性基础.3.宪法解释的方法.为了解决规范与现实的冲突,目前普遍重视的方法是通过宪法解释寻求有效的方法,使冲突在规范允许的框架内得到合理的解决.“宪法解释就是将待决个案事实置于宪法规范的构成要件之下,运用逻辑和价值选择的方法并结合实践经验,以获得特定结论的一种逻辑思维判断过程.”
4.宪政惯例.宪法惯例是指由于宪法的某些具体规定,不能完全适应宪政现实的需要,因而在宪法的实际操作与运行中,对它作了某些补充变动,这种宪政运作的实践经过长期的积累,逐渐形成公认的合乎宪政精神的习惯规则,以辅助成文宪法之不足.
5.宪法判例.宪法判例是指在英美法系实行判例法制度的国家,通过判例的方式导致宪法内容的改变,往往判例是形成惯例的前提.如美国联邦最高法院的释宪权,就是该法院的首席大法官马歇尔在1803年马伯里诉麦迪逊案的判决中宣布,联邦最高法院具有审判违宪的法律无效的权力,从而开创了最高法院享有违宪审查权或释宪权的先例,而成为美国的一个宪政惯例.
从这几种方式的比较分析来看,宪法变迁的方法出现在宪法发展初期,当时认为,宪法优位观念还没有确立,政治权力的功能居于优势地位,宪法规范的修改具有严格的程序,以修宪的方式变动规范客观上存在一定的难度.如果宪法规定在其领域中出现不可预料的新的情况,或人所共知的状况已渗透社会发展整体过程而具有新的关系和意义时,可允许一定程度上的变迁.例如,我国1978年宪法规定全国人大常委会只能“解释宪法和法律、制定法令”(第25条第3项),没有制定法律的权力,但全国人大常委会在1979年至1982年制定了11个法律.这便是宪法变迁的一个事例.“但是,对宪法变迁的现象不做严格的限制则会放任违宪的现象,默认违宪事实的合法存在,而且宪法变迁是缺乏民意基础的一种宪法变动形式,有可能演变为回避宪法修改的现象.”“而解释改宪的方法易使“宪法空洞化”,扭曲了宪法规范本身.”这两种方法都是宪法规范框架之外的方式,缺乏合理的依据与明确的标准,只能解决特定的现象,不能作为解决问题的一般方法.而宪法解释、宪法惯例、宪法判例这几种形式都属于宪法规范框架范围内,并没有破坏宪法,是在保持宪法规范基础上的变通做法.这样做既有助于及时消除规范与现实的冲突,又能减少对规范体系本身的冲击,稳定社会秩序,较易为现在各国所接受.
郭道晖在《论宪法演变与宪法修改》一文中将宪法变迁、解释改宪、宪法解释、宪法惯例、宪法判例这几种形式统称为“宪法演变”.需要强调的是这里的宪法演变不包括宪法修改,主要是因为宪法演变指的是非经正式修宪程序所引致的宪法在事实上的变迁,这里不妨也借用这一概念.宪法是国家的根本大法.刚性宪法更是最具稳定性的宪法.宪法修改不能同法律修改等量齐观,它是“更难修改的法典”.非万不得已,不得轻易修改,以保持它的稳定性.如果说,宪法演变只是宪法在内容上的量变或部分质变的话,那么,宪法修改则是宪法从内容到形式上的部分质变.宪法演变更体现了解决社会与宪法规范冲突手段的柔软灵活性,强调在保持现有的宪法价值体系内解决社会实际需要.这样做即不会影响宪法权威的形成,也不会对现实变化置之不理,使违宪状况得以在最小宪法变动范围内解决.譬如在我国,1999年宪法修正案第12条对宪法序言第7自然段又作了修改,把“在马克思列宁主义、思想指引下”改为“在马克思列宁主义、思想、理论指引下”,2004年修正案第18条又将其改为“在马克思列宁主义、思想、理论和三个代表重要思想指引下”.理论和“三个代表”重要思想都应该是马克思列宁主义、思想的组成部分,它们是“一脉相承”的,“是马克思主义在中国发展的最新成果,是面向二十一世纪的中国化的马克思主义”是马克思列宁主义、思想可以包含的内容,而不是与之完全不同的内容.对此,全国人大常委会可以通过宪法解释予以说明,而不必采用修正案的方式对原有宪法表述进行修改.因此,宪法修改的前提条件之一就是穷尽其他宪法演变手段,宪法演变的极限才是正式修宪的开端.“当然,宪法演变毕竟属于“旧瓶装新酒”,有一定量的界限,超量就会溢出,引起质变,也须诉诸宪法的直接修改.”
(三)最小干预原则
最小干预原则即是指不能因为给宪法增加的某项规定对宪法有好处就有必要修改宪法,而是当宪法的某个条文不修改时会对宪法的完整性及宪法的实施产生一定的障碍时才可以修改宪法.1990年全国人大常委会党组向报送的《关于修改地方组织法和选举法涉及修改宪法的几个问题的报告》中说:“我们考虑,宪法是国家的根本大法,修改宪法是国家政治生活中的大事,需要非常慎重.世界上许多国家对宪法修改都规定了严格的程序,不能轻易修改.其主要原因是为了维护国家的稳定和国家根本制度.我们国家当前最大的利益是稳定,宪法的稳定是国家稳定的基础.东欧一些国家去年以来发生大的动乱,都是以修改宪法开始的.因此,对于修改宪法,如果属于非改不可的重大原则问题,应当经过充分的讨论和调查研究,看准了再修改,如果属于可改可不改的,以不改为好.”在1993年修宪时,在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中,强调了“这次修改宪法不是作全面修改,可改可不改的不改”.1999年部分修宪时,提出:“只对需要修改的并已成熟的问题作出修改,可改可不改的问题不作修改”.
宪法是社会的根本制度规则,频繁废弃或改变这些规则需要付出较高的代价,只能在非常情况下才不得已而为之.“我国清末立宪是以日本和德国宪法为范本的,辛亥革命以后则深受以卢梭为代表的法国政治思潮影响,几乎平均每5年就有一部新宪法或宪法修正案.”宪法是社会运作的制度框架,社会稳定首先要求宪法稳定,频繁的修宪易影响宪法文化的生成,不利于公民宪法意识的培养.
注释:
国民大会秘书处编.世界各国宪法大全(第二册).1996年版.第268页.
“非常时刻”是引自学者曾繁康在《比较宪法》一书中的概念,即但国家陷于特别的危险之中,往往为了国家安全的需要对宪法修改作出限制.如巴西《宪法》第217条规定:“宪法在戒严期内,不得修改.”
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郭道晖学者指出“宪法演变”是指哪种非经正式修宪程序,而在国家政治、经济等各种社会实践中和宪政运作中,超出宪法的规定,所引致的宪法在事实上的变迁.
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