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【摘 要】公共服务伦理的实践程度直接影响着公共服务的水平.因而借助OECD国家的经验,搭建公共服务的伦理基础设施,有助于确保公务员做出公众所期望的公共服务伦理行为,以实现公共服务的价值目标.
【关 键 词】新公共服务；公共服务伦理；伦理基础设施
公共服务,是21世纪公共管理和政府改革的核心理念.公共服务有其内在的伦理价值诉求.为使这些诉求得以实现,我们需要为其搭建一个实践平台,即公共服务的伦理基础设施.OECD国家在这方面有着宝贵的经验,值得我们借鉴和学习.
一、公共服务伦理的基本常识
（1）公共服务伦理的含义.公共服务伦理是基于公共服务的特点和本质而对公共服务领域的诸种关系的应然性的表述,是伦理精神在公共服务领域的体现,是对公共服务提供者（包括组织与个体）的伦理要求,具体体现为公共服务的伦理规范和伦理品格.（2）以公共服务的伦理基础设施为基础的实践平台.公共服务伦理必须彰显其实践性.而从价值层面到实践层面,需要一个可以连接两端的有效平台,保证公共服务的伦理价值体系最终转化成为公共服务伦理行为.因此,搭建公共服务的伦理“基础设施”的重要性日益彰显.
二、研究公共服务的伦理基础设施的意义
“伦理基础设施”（ethicsinfrastructure）的概念最早是由经合组织在1996年的一次报告中提出的,旨在通过建立一套机制,真正促使公共服务伦理的价值观和行为规范落实到现实公共生活领域.经过多年的研究和实践,OECD已经在这方面取得了大量宝贵的成果.在中国,公共服务的“伦理基础设施”的研究成果几乎是空白的.有关公共服务的研究往往还停留在应该确立哪些公共服务价值观和行为规范的研究,而对于如何将价值诉求转化成伦理行为则缺乏系统的制度性研究,使得公共服务的伦理实践成了一种理想化的、形而上的“虚无”.因而,研究如何搭建公共服务的伦理基础设施,在中国依然是个新颖的课题.
三、搭建我国公共服务的伦理基础设施
（1）公共服务的伦理基础设施的含义.所谓的“公共服务的伦理基础设施”,是指为实现公共服务的伦理目标而建立的一套完整的制度体系,包括相应的法律、机构、程序和其他具体制度设计等.（2）借鉴OECD国家的经验,搭建公共服务的伦理基础设施.第一,加强公共服务道德立法.公共服务的伦理基础设施的核心就是公共服务道德立法.法律内在蕴含了一定的伦理精神.德国法学家博登海默明确指出,有些发达的西方国家,在行政道德“立法”,推行“行政道德制度化”方面已经取得了成效.比如,1978年美国国会通过的《政府道德法案》,1993年美国政府颁布的《美国行政部门雇员道德行为准则》等等.我们应以此为鉴,积极加快中国的公共服务伦理法制建设步伐.颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,实质上已经提出了公共服务伦理法规体系的建设任务.第二,建立健全行政信用制度.有怎样的行政制度,便有怎样的行政行为.如果信用缺失成为一种普遍现象,那就不是单纯的个体道德问题,而是制度的缺失问题.可见,建立健全行政信用制度是搭建公共服务的伦理基础设施的重要组成部分.一是建立健全行政主体的信用档案,跟踪记录行政主体行政信用状况,并以此档案作为公务员考核、提薪、晋升的重要凭证.二是依法建立公共服务信用档案管理的中介组织,对公共服务主体的信用档案进行统一管理,并辅以法律保障.三是将信息技术引入公共服务的信用制度建设.要加快“网络”、“电子政府”的建设步伐,以增强公共服务的透明度.第三,设置专门的公共服务伦理监督机构.专门的公共服务伦理监督机构,能够保证公务员行为规范和道德准则得到有效的贯彻和执行.例如在著名的“水门事件”之后,美国政府设置了隶属于人事管理局的道德办公室,并通过立法使之成为独立机构；1994年英国成立了“诺兰委员会”；同一年,加拿大也成立了政府道德咨询办公室.这些机构的一个重要特征就是独立设置、独立运行,他们的职责在于调查行政官员的道德状况、培训道德的官员、考察政府资金运用、评估道德法律和条例并提出立法建议等.到目前为止,中国并没有设立类似的专门独立的公共服务伦理监督机构.因而,我们很难形成对公职人员道德行为有效的评价与监督,甚至常常出现“法不罚罪、德不责过”的怪象.因此,成立独立的公共服务伦理监督机构迫在眉睫.第四,建立和完善公共服务的伦理净化机制.具体包括：一是防范机制.正所谓“预防胜于治疗”,惩罚绝非第一选择.坚决将违背行政伦理要求的苗头消灭在萌芽状态.例如美国的财产登记和财务公开制度；韩国的财产申报制度等.二是发现机制.此乃伦理净化机制的关键.当代公共服务体系中常见的发现机制叫做“内幕机制”.内幕机制包括两个基本方面：受理机制；保护人机制.这是内幕机制发挥效用的必要保证.为此许多国家还制订了《内幕人保护法》,坚决保护人应有的权利.三是惩罚机制.对于那些行为不端、违反公共服务伦理准则的人员,不但要给予行政、经济和法律的处罚,而且应从道德上进行强烈的谴责,使之受到人们的憎恶、疏远、指责,给其心理造成巨大压力.第五,专门针对公共服务伦理困境而设置的指导、建议和咨询机构.在绝大多数的OECD国家,直属的上级和领导,有责任为陷入伦理困惑的公务员提供指导、建议和咨询.在某些国家,提供伦理问题的指导、建议和咨询并非部门领导的职责,而是由专门的机构或者委员会特别负责：例如爱尔兰的公共委员会、韩国的政府职员上诉委员会就是如此.在另外一些国家,则会由专门的个人来提供这种指导、建议和咨询,这些人通过面谈、、或者是E-mail来回应公务员的求助请求.例如在美国,每个机构都有一个或多个这样的伦理官员.中国也应该建立类似的机制,为公务员的日常业务中出现的伦理困惑提供咨询和建议,使他们能够熟练运用脱离伦理困境的技巧,从根本上提升其自身的伦理修养和公共服务品质.第六,“公开”机制.政府应尽量避免公职人员的公共职责同其私利之间的冲突.公开私人利益信息,预防公私利益可能的冲突,可以使得决策更加的透明.几乎所有的OECD国家都要求公开公共部门的私人财务状况.各成员国要求公开的种类和范围多种多样.作为一般性的义务,有些国家要求所有的公务员都必须遵守,有些国家只要求高官或者涉及财政利益人员或者身处利益冲突敏感领域的人,执行这项政策.第七,“透明化”机制.几乎所有OECD成员国都共同关注“透明化”问题,它也被视为确保公务员责任感和抵制腐败的工具.在某些情况下,它的主要意义在于通过保障公民的知情权,促进公民的参与.媒体尤其是网络媒体,在这方面发挥了独特的监督作用.公众和媒体由于获得了更多的接触政府信息的机会,从而更有效地发挥了对公共事业的监督作用.公民也就获得更多的机会,按照平等、公平或者其他的标准来“质问”政府的决策.那些被的丑行或者是不道德行为,都可视为透明化机制发挥积极作用的重要标志.
总之,在当前中国,搭建公共服务的伦理基础设施对于公共服务的提供者和改革者来说,都是一个新颖的话题.在当前中国政治体制改革相对落后、改革开放的深度和广度需要进一步强化的大背景下,我们需要鼓足勇气,以全球化的视野,借鉴OECD成员国成熟的经验和作法,结合本国国情,搭建兼具中国特色和国际化色彩的公共服务的伦理基础设施,以切实提升中国公共服务的整体质量,构建长久而和谐的文明社会.