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摘 要：交通行政执法水平的高低,在一定程度上反映了一个国家的行政法治水准.确立交通行政执法基本原则对于指导交通行政执法工作具有十分重要的意义.在确立交通行政执法基本原则时,应体现行政法的基本价值和宪政精神,应向社会效益一方倾斜,应体现行政权力的有限性,应体现以人为本的精神.
关 键 词：交通行政执法；基本原则；社会效益；权力有限性；以人为本
中图分类号：D922.296文献标志码：A文章编号：1673-291X（2013）29-0241-02
交通行政执法是行政执法的重要组成部分,是国家各级交通行政机关或者其他有权部门按照法定权限和程序将交通法律规范中抽象的权利义务转变为交通法律关系中各参与方具体权利义务的过程,亦即交通行政机关或其他有权机构将交通法律规范适用于具体交通法律主体的过程.
随着我国交通事业的飞速发展,交通行政执法在行政活动中的作用愈加举足轻重.交通行政执法水平的高低,在一定程度上反映了一个国家的行政法治水准.如何规范交通行政执法,如何解决在交通行政执法过程中遇到的一些问题,是关系到我国交通事业可持续发展的问题,也是摆在我们面前的重要课题.因此,探讨如何确立交通行政执法基本原则是十分必要的.
一、交通行政执法基本原则的确立应当体现行政法的基本价值和宪政精神
美国行政法学家施瓦茨指出,行政法是控制国家行政活动的法律部门.它设置行政机构的权力,规范这些权力行使的原则,以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救[1].英国学者韦德认为,对行政法的定义,首先可以概括地说：关于控制政府权力的法律,这是问题的中心[2].西方学者认为,行政法的重要职能和作用是对行政权力实行法律控制.所以,控权就顺理成章地成为行政法的价值基点和重心.
作为行政权重要组成部分的交通行政执法权,属于国家权力,执行这种权力的人本应是社会的“公仆”,如果不加以限制,很容易异化为社会的“主人”.因此,在确立交通行政执法基本原则时必须强调对交通行政法权的控制,以权力制约权力,在执法内容上必须以防止交通行政执法专横,保护公民和其他组织的合法利益不受非法行政行为侵扰.
综观西方发达国家行政法基本原则的确立,无不以其本国的宪政原则为基础.我们在探讨交通行政法基本原则时不能忽视行政法与宪法的关联性.交通行政法的基本原则虽然不能完全照搬宪法原则,但包括交通行政执法在内的行政法律制度是在近现代宪政基础上生长起来的,失去了宪法基础,行政法就无法存在.行政法存在的目的也就是为了将宪政精神在行政领域具体化.作为行政法精髓所在的行政法基本原则应当最大可能地反映现代宪政精神.因此,在确立交通行政执法基本原则时,要切实考虑到宪法中所规定的公民和法人的基本权利,不能抛开宪法规范肆意而为.
交通行政执法涉及的领域关乎公民切身权利的方方面面,从某种程度上来说交通行政执法就是行政执法的缩影.交通行政执法的水平和内容如何,关乎整个行政法的形象,也关乎行政法价值理念和宪政精神在公民心目中的地位.
二、交通行政执法基本原则的确立应当体现社会效益
所谓行政执法的社会效益,是指行政执法所产生的实际效果与行政执法的理想效果的重合程度.用公式表示即是,行政执法社会效益等于行政执法实际效果/行政执法理想效果.
要提高交通行政执法效益,就必须尽可能使交通行政执法所产生的实际效果体现和反映行政执法的理想目标.当然,这本身是一个复杂的过程.尤其受交通行政执法主体的价值追求、客观的社会需求以及行政相对人的主观认知等因素的影响.
首先,交通行政执法主体的价值追求是衡量执法效益的直接杠杆.交通行政执法行为必然体现了立法者的价值追求.国家的利益与广大社会主体的利益在根本上是一致的,执法的价值追求与社会利益一般是重合的.但这不排除有些执法主体囿于某些局部的利益或者自身的需求,而使行政执法有悖于社会整体的利益和需求,以至产生执法效益与社会效益相背离的现象.这种执法产生的效果越大就越损害社会整体利益,执法效益则越低.有些部门的执法人员不是站在公平公正的立场上来执法,而是考虑到人情和错综复杂的关系,在有些环节搞猫腻.比如在著名的杭州胡斌交通肇事案件[3]的最初通报中,警方对于肇事车辆的速度含糊其词,以至于被愤怒的网民创造出“欺世马（七十码）”的新名词加以讽刺.
其次,交通行政执法的社会需求大小影响了执法效益的高低.对社会关系的调整和社会秩序的控制,可以有多种形式和手段.行政执法只是其中的一种,这种手段有其特定的运用范围,只有在该范围内,行政执法才是符合社会目的、满足社会需求的.有些如行业自治、道德规范、社团组织等领域,通过非法律的手段调整可以获得更大的社会效益,如果将行政执法强行介入,那么不仅不能达到其理想的目标,反而浪费了行政执法的有限资源,压抑了社会本来具有的生机活力,从而大大降低了执法的效益.
再次,交通行政执法相对人对行政执法的认知程度也是影响执法效益的一个重要因素.不同的行政相对人,对某一事物的主观认识有所不一.即使是完全相同的行政执法行为,在不同的相对人看来,也会产生不同的心理认同感.为此,行政执法应当针对不同的相对人,在允许的范围内采取灵活多变的方式,最大限度地满足相对人的主观需求,以期取得不同相对人的最佳认同,最终达到令人满意的社会效益.
美国法学家庞德曾指出：“所有的法律制度都苦于需要个别的人来使法律机器进行运转和对它进行操纵.”[4]行政执法能否达到理想的目标、取得较大的效能,更大程度上取决于执法人员积极性、能动性和创造性是否得到最大程度的发挥.
三、交通行政执法基本原则的确立应当体现行政权力的有限性
行政权力的有限性是有限政府的应有之意.有限政府是指在权力、职能和规模上受到严格的宪法和法律约束、限制的政府.实行有限政府的核心问题就是实现对于权力制衡.英国著名启蒙思想家洛克认为,在自然状态中,除了缺乏共同遵守的法律和裁判者,还缺乏权威来使那些受到损害的人得到帮助,使侵害别人的人受到惩罚.人们很快就被迫加入社会,希望他们的财产由此得到保障[5].正是这种情形使他们甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力,交由他们中间被指定的人来专门加以行使.这就是立法和行政权力的产生缘由,政府和社会本身也因此产生.
行政权力是靠人来行使的.基于人性的弱点,行政权必须加以限制.这是行政法始终恪守的一条基本信念,也正是在这个意义上,“控权法”几乎成了行政法的代名词.现代行政法下的行政权必然是一种有限制的国家权力.交通行政执法作为行政权行使的重要途径,也要注意执法中的有限性.
即便做好事,交通行政执法权也不能越界.2006年,上海市有关部门规定,交通协管员对违反交通规则开始进行抓拍行动,这些照片送交当地文明办,经过删选,由文明办组织在其单位内部展览[6].不可否认,在抓拍行动中,违反交通规则而又经过筛选后的照片公示,可以起到交通秩序好转的效果,从而更好地保护大多数行人的利益.但规定一出,伐声一片,因为这种行政权力“做好事”没有法律规定,在公法领域,法无授权即禁止,行政权力越界了.过去流行的“游街示众”逐渐淡出公众视野,“蒙面出庭”的报导更是屡见不鲜.法院审理犯罪嫌疑人尚且要给一个面罩、防止其面貌曝露在公众视野之下,更何况只是乱穿马路的行人?
之所以要限制行政权越界做好事是因为行政权力是一种最桀骜不驯的权力,具有天然的扩张性,如果不依法行使,今天可以越界做好事,明天就可能会越界做坏事.因此,在行使交通行政执法权的时候,要时刻提防权力越过其行使的边界,即法律的规定.
四、交通行政执法基本原则的确立应当体现以人为本的人本化精神
党的十八大明确将科学发展观规定为我党的指导思想,而科学发展观的核心就是以人为本,就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,把人民群众作为推动历史前进的主体,不断满足人的多方面需要和实现人的全面发展.
交通行政执法部门是执法单位,必须坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,全心全意为人民谋求利益.交通行政执法部门要把坚持以人为本的发展观和坚持规范执法结合起来,才能搞好交通管理工作,使道路畅通、和谐、有序.交通执法人员应注重以人为本,即执法人性化,在执法中坚持以人为本,充分考虑执法对象固有正当的权利,并在具体执法中予以要要的尊重和保护,充分尊重其人格,切实维护其权利,给予其人文关怀.因此在确定交通行政执法基本原则时必须要体现出以人为本的人性执法内涵.但是,在基层交通管理部门的行政执法中还存在不以人为本的问题.比如某些执法人员工作责任意识缺失,把人民赋予的权利作为自己敛财的工具,远离执法为民的宗旨.更有甚者,在执法中打骂当事人,侵犯当事人人身权利.
交通行政执法是窗口行业,每一名交通执法人员就是政府法治社会的一面旗帜,一辆巡逻执法车就是一个“文明阵地”.这就需要每名交通执法人员要有良好的执法形象,处处体现以人为本、规范执法形象人性化文明执法.
据报道,重庆交通执法部门本着以人为本、教育为主的管理理念,对情节轻微的违法行为采取重教育、轻处罚的方式处理.“以前客运班车驾驶员不按规定携带车辆营运证,罚款200元.”重庆交通执法部门负责人称,现在初次被查处且及
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;时纠正的,执法部门对其处以警告,但不罚款.同时,如对出租汽车未按规定使用专用座套、未在车内面向乘客的显著位置放置服务监督卡等违法行为,驾驶员初次被查处且情节轻微的,在及时改正后,只进行诚信考核计分,可不予罚款[7].交通行政执法事关千家万户的具体利益,如果在执法过程中处理不当就有可能引发社会矛盾.而法律法规的规定又不可能穷尽执法过程中出现的所有情形,因此确立交通行政执法基本原则来指导交通行政执法是很有必要的.但在确立交通行政执法原则的过程中,又必须考虑到交通领域和交通行政执法工作的特殊性,不能完全照搬一般行政执法的原则,既要依法严格执法,又要贯彻以人为本的基本精神.