《行政诉讼法》受案范围的修改

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摘 要在我国假定不予审查的立法模式下,现行《行政诉讼法》采用概括式和肯定、否定列举式的方式界定行政诉讼的受案范围,行政行为的司法审查有颇多限制,这极大限缩了我国行政诉讼的受案范围,也使行政诉讼受案范围的边界不甚明确.在《行政诉讼法》的首次大修中,受案范围的修改正是其中最重要的部分.本文通过对新旧两部《行政诉讼法》中关于受案范围的法律条文进行分析,厘定行政诉讼受案范围的边界,并结合理论分析和行政诉讼的司法实践,阐释两部法律的不足之处和新法相较于旧法的不同之处.

关 键 词行政诉讼受案范围诉讼类型

作者简介：翟玲玲,中南财经政法大学.

中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2015）03-015-02

一、行政诉讼受案范围概述

行政诉讼受案范围,是指人民法院受理行政案件的范围,“受案范围”的规定对行政诉讼中的三方人员均具有重要意义.第一,受案范围决定行政相对人诉权和合法权益能够受到司法补救的范围的大小；第二,受案范围意味着行政机关受司法监督的广度,即受案范围决定着行政机关的哪些行政行为要接受法院的合法性审查；第三,行政诉讼受案范围决定法院审判权的范围,便于法院及时、正确地受案,防止和减少因职责范围不清而推诿受案的现象.

行政诉讼在民间被称为“民告官”,这一诉讼形式是将“权力装进制度的笼子里”的重要实践,其中的“制度”在这里具体体现为《行政诉讼法》.然而自《行政诉讼法》实施以来,“民告官”之路走得并不顺畅,在受案范围、程序、管辖等诸多方面颇存争议,在司法实践中体现为立案数量少,原告胜诉率低.行政诉讼“立案难”在《行政诉讼法》上主要表现为受案范围窄,受案范围边界不明确,面对现实中的复杂案件,法律的规定束缚了法院和法官的手脚,当事人面对法院的不受理只能选择“信访”.2014年11月1日,《行政诉讼法》迎来制定25年后的首次大修,此次修改的最大亮点就是扩大了行政诉讼的受案范围.

二、新旧《行政诉讼法》受案范围的比较

(一)现行《行政诉讼法》的受案范围

现行《行政诉讼法》采用概括式和肯定、否定列举式的方式对行政案件的受案范围做出了规定.

1.只有“具体行政行为”为“可诉行政行为”.现行《行政诉讼法》第2条用概括的方式将可诉行政行为限定为具体行政行为,也即行政法规、行政规章和行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等,完全被划为行政诉讼的“禁区”,使得大量由抽象行政行为引发的纠纷不能顺利进入司法程序.

2.权利保护范围过窄.现行《行政诉讼法》第11条第一款只明确列举保护人身权、财产权、自主经营权这三项合法权益；虽然,第11条第二款做出了兜底性的规定,将“法律、法规规定可以提起诉讼的行政案件”纳入受案范围,使得除上述三种权利以外的其他合法权益也有得到司法救济的可能,但这有赖于更加健全的法律法规体系,因此就目前来讲,《行政诉讼法》对公民权利的保护仍有很大局限性.

3.可诉行政行为类型少,划分标准不一.现行《行政诉讼法》列举了行政处罚、行政强制措施、行政许可这三种典型的行政行为；不履行法定职责、未依法发放抚恤金、违法要求履行义务这三种非类型化的行政行为,还有侵犯人身权、财产权的行政行为以及法律、法规规定可以提起诉讼的行政行为.经上述分析发现,现行《行政诉讼法》规定的可诉行政行为类型划分标准有三种：一是具体行政行为的标准,二是权利类型的标准,三是依据其他法律法规的具体规定.这种不合理的方式致使可诉行政行为划分标准不一,具体类型之间互相重叠,导致行政诉讼受案范围边界模糊.

(二)修改后《行政诉讼法》的受案范围

1.“具体行政行为”改为“行政行为”.修改后的《行政诉讼法》将条文中的“具体行政行为”一律修改为“行政行为”,为扩大行政诉讼受案范围去除了法律原则上的障碍；同时也为今后具体法律法规扩大行政诉讼受案范围提供了依据.从司法实践上讲,将原来模糊的抽象行政行为与具体行政行为的判断,转化为更加明确的规范性文件和除规范性文件以外的其他行政行为的区分,更加有利于司法实践的界定.

2.可诉讼行政行为类型增加.修改后的《行政诉讼法》将原来列举的“八加一种”扩展为“十二加一种”,并对有关法条的文字表述进行了修改和细化.具体而言,增加了以下几种行政行为：行政机关做出关于自然资源所有权或使用权决定的行为,行政征收和征用行为,行政机关滥用行政权力排除或限制竞争的行为,行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除有关协议的行为.在原有法条基础上,丰富了“违法要求履行其他义务”的内涵,在未依法支付抚恤金之外又增加了最低生活保障待遇和社会待遇.

3.权利保护范围扩大.在权利保护上：对农村土地承包经营权、农村土地经营权的保护加以确认和强调；超越了人身权和财产权的限制,将权利保护范围扩展到公民、法人和其他组织的各项合法权益,这意味着今后行政相对人受教育权、劳动权、政治权利等受到行政机关侵犯亦可寻求司法保护.

4.部分抽象行政行为纳入附带性审查.修改后的《行政诉讼法》第14条将规章以下的规范性文件,即俗称的红头文件,纳入附带性审查.对于此方面的解读,将在下文予以具体阐释.

三、新法的缺憾及改进建议

此次《行政诉讼法》的修改找准了司法实践中的根本问题,在受案范围方面做出了颇多有益的探索,但同时,本次修改主要将司法解释和实践经验上升为法条,修改态度略显保守,仍有一些可以拓展的内容并未在此次修改中得到反映.具体而言,体现为以下几点：

1.不予审查的假定原则留下大量权利救济空白,列举方式并不合理.我国实行不予审查的假定原则,即除非有明确的法律规定,否则法院对行政行为不享有审查权.在这种原则的指导下,我国法律采取肯定列举的方式将法院可以受理的行政行为加以明确,然而行政行为的表现形态复杂多样,并非一一列举所能穷尽,必然会留下大片权利救济的空白.此外,由于新法并未改变之前可诉行政行为划分标准的问题,所以受案范围边界模糊,类型之间互相重叠的现象依然存在.2.建议实行可以审查的假定原则,采用概括和否定列举的方式确定受案范围.从比较法的角度而言,世界主要国家的立法在确定行政诉讼的司法审查范围时多实行可以审查的假定原则.具体而言,我国在《行政诉讼法》立法模式上可以改为概括和否定列举二者并存的方式确定受案范围.显然,可以审查的假定原则扩大了受案范围,更有利于保护相对人的合法权益.

1.修改后的《行政诉讼法》并未真正扩大抽象行政行为的司法审查范围.表面看,修改后的《行政诉讼法》将规章以下的规范性文件纳入附带性审查扩大了行政诉讼的受案范围,但实质上并未产生真正意义的扩大效果.现行《行政诉讼法》第52、53条规定,人民法院审理行政案件,“以法律和行政法规、地方性法规为依据”,“参照规章”.《若干问题解释》第62条规定,可在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件.根据上述法律依据,法院在作出是否参照某条规章或规章以下规范性文件前,需先作出是否与法律相抵触的审查.也就是说,现行《行政诉讼法》允许法院对规章和规章以下的规范性文件进行附带审查；而修改后的《行政诉讼法》却将规章排除在附带审查之外,实质上对行政诉讼的受案范围产生了限缩作用.

2.建议应当至少将规章纳入抽象行政行为的附带审查,同时有条件的允许行政相对人对抽象行政行为“直接诉”和法院“直接审”.首先,被诉行政行为是否属于行政诉讼受案范围,关键在于该抽象行政行为是否侵犯行政相对人的合法权益,而不在于区分是规章还是其他规范性文件.其次,修改后的《行政诉讼法》将规章排除出附带审查的范围,但同时又规定法院“参照”规章,如若不对规章的合法性进行审查,如何决定是否“参照”?“参照”规章又与“依据”法规有何区别?最后,有条件地,一定限度地允许行政相对人“直接诉”和法院“直接审”,才算真正将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围.

(三)行政诉讼中公共利益的保护

现实生活中存在大量行政行为损害公共利益的现象,然而现行《行政诉讼法》未将公益诉讼纳入司法范畴,修改后的《行政诉讼法》也在这方面只字未提.如此一来,当违法的行政行为侵害公共利益时,由于没有符合起诉条件的利害关系人向法院起诉,或者无法对抽象行政行为提起诉讼,致使大量损害公共利益的行政行为得不到纠正.此外,还有些行政机关与行政相对人恶意串通,行政机关为了让行政相对人放弃起诉,不惜以牺牲公共利益为代价,赋予相对人法外权益,对其违法行为不予追究,使公共利益遭受损失.面对这种情况,及时建立行政公益诉讼制度或赋予检察机关公诉权,可以有效扩大行政诉讼的受案范围,加强对公共利益的保护.

四、结语

我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定应当符合“充分保护公民、法人或者其他组织的合法权益”和“立足现实,逐步扩大”的原则.随着我国政治和法治建设的逐步推进,公民法律意识的增强,行政诉讼受案范围亦应当与之相适应得到不断扩展.行政诉讼是现代法治国家一项不可替代的重要制度,连接着公法与私法、政府与社会、司法与行政.时隔二十五年后《行政诉讼法》的首次大修,尤其是受案范围方面的修改,在拓宽“民告官”的法律渠道,完善依和化解行政纠纷机制等方面均具有重大意义,但同时,《行政诉讼法

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