我国行政诉讼执行难其

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摘 要行政诉讼制度的确立,在解决我国行政纠纷、保障公民合法权益、维护社会和谐中都起到了相当大的作用.但目前,我国的司法体制尚不健全、官官相护的官本位思想严重、法院的权威性不高、法律法规等不完善造成了在行政诉讼的过程中执行难、执行乱的现象愈发凸显,长此以往,民众的自身权益得不到落实和保障,不满情绪愈积愈浓,为社会的不稳定埋下隐患.本文试图以行政诉讼执行难为切入点,分析我国行政诉讼执行中存在的缺陷并提出改革建议,以期抛砖引玉,为更好地完善我国行政诉讼制度献上一份微薄之力.

关 键 词行政诉讼执行对策

作者简介:佟昕雨,中国政法大学.

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2014)07-152-03

数千年来,我国“官本位”思想根深蒂固,但随着社会的现代化发展,、自由思想的诞生与传播,人们愈发意识到用法律的手段控制日益膨胀的国家权力的迫切需要.我国1989年颁布的《行政诉讼法》,通过司法权对行政权的有效监督,将国家行政机关的行为控制在法律的框架之中,保证其权责相符,在立法和制度上为行政相对人在合法权益受到侵犯时提供了有效的救济途径.这种行政诉讼制度的颁布实施,就像一场“静悄悄的革命”,终结了传统的人治时代,为中国的法制化进程提供了强大的推力,具有划时代的意义.

目前,我国的司法体制尚不健全、官官相护的官本位思想严重、法院的权威性不高、法律法规等不完善造成了在行政诉讼的过程中执行难、执行乱的现象愈发凸显,长此以往,民众的自身权益得不到落实和保障,不满情绪愈积愈浓,易导致社会的不稳定,如陕西榆林基层两村斗殴的全体性事件就是因陕西省国土厅否决并拒不履行当地高级人民法院的终审裁决引发而来.因此,只有行政诉讼执行难问题,才能树立司法权威、实现社会正义,从而实现司法现代化,构建法制政府,促进社会和谐.


一、行政诉讼执行的概念与现状

(一)行政诉讼执行概念的界定

所谓执行,又称为强制执行,“是执行机关以生效的行政诉讼裁判或者生效的行政行为为根据,采取强制性的执行措施,迫使拒不履行义务的当事人履行义务,实现生效法律文书内容的活动与程序.”一般来说,行政诉讼包括两个阶段:一个是审理和判决阶段,在这阶段,双方当事人确定彼此的权利和义务;另一个是生效判决的执行阶段,在这一阶段所确定的权利义务得以实现.执行是实现法律文书所确定的权利和义务的程序,是行政诉讼中一个重要的,也是最后一个环节.如果法律文书确定的义务人拒绝履行义务,那么法律文书就会变成一纸空文,法律程序和制度就会形同虚设,当事人就不会再通过法律程序预防和解决纠纷.只有通过强有力的执行活动,才能维护、体现和保障国家法律的尊严和权威性,维护正常的行政法律秩序.

(二)我国行政诉讼执行的现状

1.立法现状

当前我国法律对行政诉讼强制执行的规定较为单薄,仅在《行政诉讼法》中第八章有两条规定.其中第65条规定了在行政案件中,双方当事人均负有依法履行人民法院发生法律效力的判决和裁定的义务,和申请强制执行的权利,并规定了4项第一审人民法院可采用的强制执行的具体措施.第66条则是对非诉行政执行的规定.另外,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也对行政诉讼执行进行了补充规定,扩大了可申请强制执行的法院裁判文书的范围;明确公民申请执行期限为一年,行政机关、法人组织为180天;在特殊情况下,扩大了执行管辖,使第二审人民法院拥有执行权;当行政机关负责人拒不履行裁判时,可对其进行罚款.

2.实践情况

我国的行政诉讼制度尚处于不断探索、发展、完善的阶段,与民事诉讼一样,行政诉讼同样面临执行难问题.在行政诉讼中,当相对人败诉时,一般不会产生执行难问题.一方面,这时法院只是对行政机关的行为在合法性上进行再次确认使其效力得到增强,并不会产生执行问题;另一方面,当面对强大的行政机关时,行政相对人往往显得比较弱小,行政机关可利用其强大的行政权力使相对人屈服.因此,行政诉讼的执行,多难于行政机关败诉时.这主要体现在两个方面:一方面,行政机关对法院裁决置若罔闻,甚至公然对抗司法权威拒不履行执行判决;另一方面,由于法院迫于强大的行政权力,不敢对政府机关采取强制措施.不管是哪一方面,行政诉讼执行难这一现象都极大地破坏了司法秩序,阻碍了司法公正,为社会和谐埋下了隐患.因此,完善行政诉讼执行愈发成为未来行政诉讼改革中亟待解决的问题之一.

二、行政诉讼执行难之原因分析

(一)司法权受制于行政权力,司法地方化严重

我国宪法中第126条明确规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”.但是由于我国司法体制等原因,现实中,我国的地方法院因在人、财、物方面受制于政府权力的束缚,似乎变成的地方政府的“工具”,难以真正做到独立地审判案件,开展执行工作.这主要表现为两方面:

在人事方面,地方法官的选任受制于地方党委或政府人事部门.一方面,法官的招聘是由人事部门负责,另一方面,法院中各院长、副院长等的任命须先经过同级党委的考核和同意才能提交到人民代表大会或人民代表大会常务委员会任命.这种由地方党委考核,由人大任免的方式,使地方法官在职务上对地方政府有一种依赖的心理,从而在司法活动中,不得不考虑地方党政领导的意见,无法做到裁判与执行的独立与公正.

在财务方面,地方政府掌握着地方的财政大权,地方法院的正常运行,离不开行政机关的支持和保障.汉密尔顿曾经说过:“就人类一般天性而言,对某人的生活有控制权,就等于对其意志有控制权.”由于地方法院的办公经费和人员薪酬都需经过地方政府的审批同意,当面对行政机关败诉的案件时,法院的执行机构则是左右为难,一旦用强制力去迫使行政机关履行裁判而惹恼了行政机关,很可能法院接下来一年的活动经费都难以审批下来了.(二)强制执行程序及措施不够完善

在执行程序方面,我国《行政诉讼法》规定,行政案件由第一审法院执行,但由于基层法院的级别太低,其作为执行机关时往往受到来自行政机关的压力,为执行提高了难度.同时,《行政诉讼法》规定:“人民法院审理行政案件,不适用于调解.”这一方面为国家公权力提供了保护和制约,另一方面,却也增加了行政诉讼执行的负担.

在执行措施方面,《行政诉讼法》规定的强制执行措施由于其间接性、原则性和模糊性在司法实践中可能流于形式.例如,罚款措施固然在一定程度上可以起到督促行政机关的作用,但是罚款的目的在与督促行政机关履行判决内容,其本身并非执行措施;司法建议属于建议,在法律上并无强制力,司法建议是否能够起作用,还需要收到司法建议的机关作出回应才行;刑事责任在实践中可以起到威慑作用,但由于缺乏一定的判定标准,并不具备实质的效力.

(三)社会的法制观念及监督措施缺乏

在西方国家,由于法律体系比较健全,公民的法制观念成为社会的意识主流,法院的权威得到了社会有极大的认同,行政机关往往会自动执行司法裁判,因此,对其的执行问题并不严重.但我国经历了数千年的人治时代,“官本位”思想严重,社会法制观念淡薄,行政机关在行政服务中首先考虑的是自身利益而漠视个人私权,藐视司法权威,无视法官判决,漠视法律尊严.同时,实践中有效的监督力量过于薄弱:一方面,就法院自身的监督来说,对于法院的执行权的监督多为法院内部的自我监督,不仅缺乏完善有效的监督程序.另一方面,就外部的检察机关的监督来说,更多为事后监督且手段严重缺失,缺乏权威性和有效性.监督在我国的法制程序中发挥着重大作用,但在行政诉讼的执行过程中却由于其监督方式的诸多漏洞导致效果不佳,不利于社会的稳定和长远的发展.

三、行政诉讼执行难之解决措施

行政诉讼执行是行政诉讼过程中最后也是最为关键的一个环节,但从上文可知,我国目前的行政诉讼执行难问题已成为司法体制改革中的一大顽疾,对此,不同的专家学者也有针对性的提出了解决对策,在借鉴各家学说和发达国家经验的基础之上,笔者认为可以通过以下对策来解决行政诉讼执行难问题,完善我国行政诉讼制度.

(一)完善司法独立,增强司法权威

学者孙笑侠认为:“司法权是判断权――司法的判断性要求它排除干扰与利诱,保持公正与纯洁,不偏不倚地依既定规则办事.”因此,只有司法独立,法院才能完全发挥司法的中立裁决功能,司法独立是司法正义的先决条件,若要解决行政诉讼执行问题,最根本是要完善法院独立性,笔者认为可从以下几方面着手:

1.完善法院经费供给制度

西方发达国家大多将法院的经费独立出来,单独列入预算体系中.同时为了防止行政机关在经费方面操控法院,许多国家更规定法院的经费由其自己保管.美国设立的联邦法院司法管理局,即是对各联邦法院的经费进行专门的审核和管理.因此,笔者认为,可以借鉴域外国家有关司法的经费保障制度,将地方法院的财政从各级地方政府的财政中分离出来,由财政统一拨付法院的经费,这样,既可以使司法权摆脱地方财政权的控制,又可以解决司法机关经费不足的困境.

2.改革法院的人事任免制度

在西方发达国家,法官一般由内阁或者总统任命.如英国法院的法官是经由最高法院大法官提名后由英王委派或任命;又如美国各联邦系统的法官是在参议院批准后由总统任命.这些法官一旦被任命,即依法取得独立地位,不受地方行政机关的控制.然而,我国现有的法院人士任免制度是设立于行政模式基础之上,这导致了地方法院的院长乃至法官的任命都受制于地方党委和人事部门.因此,在法院的人事任免方面,我国也应建立一套独立的法院人事任免体系,将人事任免大权收归于法院,防止司法的地方化.

3.建立和完善法官薪金和退休保障机制

司法独立的前提是每个法官都要能做到不受干扰,心无杂念地独立审判,因此,保障法官的个人独立也尤为重要.首先要确保其身份的独立性,保证其一经任命,非经法定情况不得随意罢免,同时赋予其一定的豁免权,保证其在审案断案时不用畏首畏尾,瞻前顾后;其次要完善法官的薪金制度,西方发达国家的高薪养廉制度使法官们生活富足,相应的徇私舞弊、枉法等行为在这些国家也极少发生,我们可以在自身国情的基础之上,完善我国的法官薪金制度,使法官的能力、级别、业绩与自身的薪金相关联,用激励的手段激发法官们的工作热情,使其过上与地位相称的生活;最后,完善法官们的退休保障制度,保证其在退休时无后顾之忧,为其保持清正廉洁提供可靠保障.

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二)优化行政诉讼执行程序,增加强制执行措施

1.优化行政诉讼执行程序

首先,最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第85条对于第二审人民法院执行情况的规定过于模糊,不利于激发执行法院的积极性.因此,建议明确第二审法院执行的范围,规定第一审法院执行遇到阻力或第二审法院认为应当由其执行的具体情况,保证执行效率的提高.其次,结合具体情况,适当增加执行调解程序,赋予法院灵活的自由裁量权,一方面可以避免当事人的抵触情绪,也可以缓解地方法院的执行压力.

2.增加罚款额度,增设准备金制度

现行《行政诉讼法》中规定:“在规定期限内不执行(判决、裁定)的,从期满之日起,对该行政机关按日处以五十元至一百元的罚款”,这种罚款额度是参见20多年前的经济发展水平的,如今我国GDP飞速增长,国家对行政机关的财政拨款相较20年前也有很大的涨幅,显然这样的罚款额度已经明显偏低于现在的经济发展水平,不足以对行政机关产生强制和威慑的效果.因此,建议结合我国经济发展和行政机关财政拨款增加的实际情况,在保证其提供公共服务的国家管理职能的正常运行的情况下,将其罚款额度适当增加,可先尝试在1-20万元以内,达到督促行政机关自觉执行司法裁决的目的.在罚款的执行上,我们可以借鉴澳门地区的准备金制度.每年澳门的行政机关都会在其总预算中单独列出一项,专门用于支付司法裁判所需金额,交由司法委员会处置,并规定了这项准备金的具体计算方法与启动程序.当行政机关无法定原因拒不履行司法判决时,行政相对人可再规定期间门内申请从这一预算款项中支付.鉴于此,我国可在基于国情基础之上,结合我国现行的行政机关统一的财政预算制度,从其每一年的财政预算中扣除一定款项作为执行准备金,交由第三方保管,必要时,用于支付行政机关拒不履行司法裁决时所应赔付的费用.

3.扩大制裁主体,追究行政机关直接负责人的责任

行政机关作为一个抽象主体,其权力是通过公务人员代为行使的.当行政机关拒不履行生效的司法判决时,更多的是反应了行政机关负责人的意志.这时,即使行政机关因拒不履行判决而被处以相应的罚款,也丝毫不会影响到直接负责人的个人利益.由于我国在行政机关对外实行行政首长负责制度,所以,行政机关的负责人在享有其职位带来的权力时更应承担其自身的义务和责任.因此,建议追究拒绝或妨碍生效司法判决的行政机关的直接负责人的责任.可对其进行相应的罚款并从其工资中扣除,若情节严重,对其进行拘留后再由检察机关进行进一步审理,借以此强制措施提高对行政机关的威慑力,提升司法权威.

(三)完善监督手段,建立灵活多样的监督体系

“有权力必要有监督,不受监督的权力必然导致腐败,对权力的监督是实现法治的根本.”但如前文所述,在行政诉讼执行的过程中,仅靠法院内部的自身监督和检察机关的事后监督都由于其内在的缺陷并不能真正保证司法裁断的公正,反而更易滋生腐败,损害司法廉洁.随着科技的不断进步,信息传播的方式也愈加灵活与多元.网络、新闻等媒体的发展使社会舆论监督在推动政府工作透明化的过程中扮演了重要的角色.因此,建议在加强与完善法院、检察院监督方式的基础之上,对拒不履行司法判决的行政机关增加舆论监督,如在公开的刊物或媒体上确认对其行为违法的判决并公布恶意不履行判决的行政机关的名单,将其行为置于社会的舆论监督之下,使其迫于公众压力,为维护自身形象而最终履行司法判决.

一直以来,对于政府官员的政绩考核一直以GDP的数量为考核标准,近年来,有学者提出将法治本身纳入政府官员政绩考核的衡量标准之中,并提出了“法治GDP”的考核目标.笔者认为,可以将其作为一种监督机制具体应用于行政诉讼领域,把行政机关公务人员是否积极履行司法裁决的具体情况与其政绩考核相关联,并直接影响其人事升迁,以期对其自身工作的改进和完善,提高依法行政的水平产生积极的促进作用.

任何一种法律制度的构建和完善,都需要经过理论与实践反复循环、分析和检验的漫长过程,而司法独立体制的全面建立、社会法制观念的全面提升、社会主义依法治国目标的根本实现,需要漫长艰辛的的探索与追求.本人才疏学浅,掌握资料以及司法实践经验不足,加之篇幅有限,对于诸多问题及解决方法的阐述都比较笼统,期待学界前辈、同仁能够不吝批评指正,也希望本人能有机会在这一领域做更进一步的研究,不断完善与推动行政诉讼执行理论的创新.

注释:

马怀德.行政诉讼原理.法律出版社.2003年版.第56页.

江必新.行政诉讼法理论与实务(下卷).北京大学出版社.第1242页.

[美]汉密尔顿,杰伊,麦迪逊,程逢如译.联邦党人文集.北京:商务印书馆.1980年版.

孙笑侠.程序的法理.北京:商务印书馆.2005年.第130页.

黄妮妮.论检察机关监督抽象行政行为的必要性与可行性.法商论丛.2008(3).

马怀德.“法治GDP”比“经济GDP”更重要.法制日报,法治里空.2011(8).

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