国外应急管理的做法

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加拿大、意大利、德国等都是灾害多发国家,应急管理工作起步较早.特别是上世纪80年代以来,这些国家均多次经历过伤亡重大、影响深远的特别重大突发公共事件,并在处置过程中逐步完善了应急体制、机制和法律体系,基本形成了符合各自国情的突发公共事件应对体系,积累了许多成功的经验,值得我们学习和借鉴.

加拿大：应急管理注重预缓解

加拿大是一个土地广袤、地理环境复杂、自然灾害多发的国家,同时还面临着事故灾难和流行病肆虐等威胁.为确保各方在应急行动中能协调一致,形成合力,加拿大政府出台了《加拿大应急管理框架》,指导全国应急管理事务.

当前,面对不断变化的风险环境,加拿大的应急管理由注重准备和响应转为重视预防和缓解,强调政府和社会各方的责任,注重应急管理的全面性.

组织构成.对突发事件的处置,加拿大一般遵循基层可以处理的事件不上交,对类似事件采用相似的处理原则和方法,利用现有机构处理突发事件等原则.

在联邦范围内,《联邦政府紧急事件法案》和《联邦政府紧急救援手册》对应急管理事务做出了明确规定.各级政府还根据实际情况,制定了各自的减灾管理法规.加拿大通过立法的形式,建立专门机构,健全各类法规,培训救援队伍,划拨必要经费,以此来保证应急减灾工作的开展.

加拿大的应急管理体制分为联邦、省和市镇(社区).联邦政府设置紧急事务办公室,隶属于国防部.省和市镇(社区)两级管理机构视情况灵活设置.加拿大组建了专门的应急救援队伍,救援人员属于国家公务员编制.救援人员专业划分很细,涉及消防救援、水(冰)上救援、建筑物倒塌救援、狭窄空间救援、高空救援及生化救援等.

工作机制.加拿大政府设立了覆盖全国的紧急事件接警中心,平时由负责管理.各地的紧急事件管理中心都与接警中心相通.接到报警后,距报警位置最近的警车、消防车、救护车从各自的值班位置同时出动去现场,由最先到达的人员负责指挥处理.

目前,加拿大形成了以家庭和企业单位自救为核心,市镇(社区)、省、联邦政府为后援的应急管理体制.省和市镇(社区)有一个由政府官员和专家组成的事件评估小组,负责对紧急事件的危害程度做出评估.

预防措施.加拿大强调应急减灾的全过程管理,把减灾工作分为预防及减少灾害发生、灾前准备、救灾反应、灾后恢复四部分,更加重视预防及减少灾害发生这种基础性工作,基本形成了预防为主、防救并重的减灾工作格局.结合各地实际,加拿大各级政府针对可能发生的灾害制定了应急方案和实施计划,为处置紧急事件做了较充分的准备.政府通过宣传,强化民众的应急救灾意识.

动员和吸收非政府组织参与,是加拿大应急管理的一个重要特点.加拿大灾害损失减轻协会是一个不以盈利为目的的社会公共组织,使命是开展各类预防灾害发生、减轻灾害损失的学术研究和工程建设,并向公众和单位提供咨询和教育.非政府组织协助政府做了大量减灾管理工作.2008年1月9日,经过近7年的筹备,加拿大出台了《国家减灾战略》,目标是将减少灾难风险作为一种生活方式来保护生命和建设可持续的社区.

意大利：时刻备战　应急救援

意大利政府非常重视突发公共事件的应对工作.1992年在内政部成立了国家民事救援办,2001年国家民事救援办从内政部脱离,由总理直接领导,负责全国范围的应急指挥协调和救援工作.2002年成立国家应急委员会,负责重大应急事件救援决策的协商.2004年建成了新的指挥中心大楼,建立了应对突发公共事件决策指挥系统、应急救援信息共享系统、资源配置体系和联合办公机制等.

实时监控、注重协商.意大利国家民事救援办非常注重平时的信息收集工作.民事救援办新建的指挥中心大楼内部建有监控和情况分析中心,利用网络信息通信技术与各机构的灾害监测系统相联,实时获得各种可能的突发公共事件信息.例如：国家民事救援办可以随时调出全国数字地震台网记录和全国火山监测网的数据及境内8座活火山口的实况录像.另外,国家民事救援办的监控和情况分析中心还24小时关注CNN、BBC和国内各大电视台新闻节目,使工作人员随时关注社会事件的发展态势.监控和情况分析中心内火警、军队、内政部等单位派代表进驻联合办公,使国家民事救援办与上述各部门信息共享.

重视演习、时刻备战.为保证救援工作的顺利开展,国家民事救援办非常重视救援演习的工作.2004年印度洋海啸地震发生后,意大利为应对以后可能发生的类似事件.于2005年10月13日至16日联合欧盟五国在西西里大区举行了联合救灾演习.该演习假想在意大利南部工业区发生海底大地震并引发了海啸,意大利、法国、希腊、葡萄牙、瑞典和英国各派出了15人组成75人的联合救援队,进行为期三天的联合救援演习.欧盟其他19国派观察员参观演习,联合国人道主义协调办公室、世界卫生组织的观察员也到了现场.

协调一致、应急救援.为成功应对突发公共事件,建立完善的协调机制,当有突发公共事件发生时,国家民事救援办立即对发生事件的损失和严重程度进行评估,再决定是由市政府、省政府、大区政府、政府来组织应对和救援.必要时申请宣布“紧急状态”,并在国家民事救援办的协助下,由政府将各部门协调起来,联合应对各种突发公共事件.在整个应对过程中,国家民事救援办主任直接向总理负责.2003年意大利总理签署法令,在紧急状态下,国家民事救援办主任作为总理特派员全权处理处除内政部长权力以外的其他一切活动.

科学评估、减少损失.为准确判断灾害的形势,国家民事救援办非常重视灾害评估的工作.国家民事救援办内设地理监控和情况分析中心和制图中心,可以综合处理不同类型的矢量和向量数据.国家民事救援办与国家研究委员会等研究机构密切合作,应用各种最先进的灾害评估数学模型,建立了自己的灾害评估系统,为判断灾害走势、预测结果及救援决策提供了科学的依据.

德国：分级管理　全民防灾

建立高效的应急管理机制对灾害进行分级管理.德国是一个联邦制国家,人口近8200万,由16个州(市)组成.德国的应急机构任务分工明确,内政部负责日常的应急管理,也是应急管理的责任部门.现场处置工作以各地和、约翰尼特救援组织和德国工人救助联合会等民间机构负责.

德国联邦内政部内设的联邦民众保护与灾害救助局是专门负责民事安全、参与民众保护和重大灾害救援的指挥中枢机构.这个机构组建的“共同报告和形势中心”和开发的“德国紧急预防信息系统”成为德国危机管理的两大武器.

“共同报告和形势中心”成立于2002年,是危机管理的核心,负责优化跨州和跨组织的信息和资源管理,加强联邦各部门之间、联邦与各州之间以及德国与各国际组织间在灾害预防领域的协调 和合作.

“德国紧急预防信息系统”提供了一个开放的互联网平台,集中向人们提供各种危急情况下如何采取防护措施的信息.该系统网络平台有2000多个,人们从中可以很方便地找到有关民众保护和灾难救助的背景信息,也可以了解危险情况下如何采取预防措施等信息.另外,这个信息系统还有一个专供内部使用的信息平台,在危险局面出现时,这一内部平台可以帮助决策者有效开展危机管理,大大减轻了决策层的风险评估和资源管理工作.

德国日常的应急管理由各州(市)独立管理,如灾害规模较大(按应急预案规定等级)或各州不能独立处置的灾难事件,则由德国联邦内政部负责处置,并调度联邦其他应急处置机构进行支援,同时协调其他州予以支援或协同处置.

充分利用民间救援组织力量,建立全民防灾体系.在德国,灾难救助有五大非政府组织,即德国、马尔他救援组织、水上救援协会、约翰尼特救援组织和德国工人救助联合会.这五大组织各有自己的专业化优势.比如水上救援协会拥有50支特种水上救生队、1280辆救生艇、大批救护车辆和超过90万人的专业协会会员等.他们都被编入救护梯队或组,每个梯队或组都配备专业化的设备和一定数量的专业人员.一旦发生公共危机事件,他们第一时间就能作出动员,根据事件的规模派出专业车辆和人员奔赴灾难现场实施救援.

这五大非政府救助组织都有自己的培训基地,平时,他们都善于培养和教育专业志愿者,把社会服务工作做到各个层次的人群.他们从各自的服务角度和专业要求出发,到幼儿园、中小学校去“争夺”青少年,使小孩子热爱他们的组织和工作,长大之后成为他们的会员或志愿者,并具有应对危机事件的一技之长.在预防公共危机方面,他们平时注意引导会员和志愿者向群众做宣传工作,发现危机苗头或隐患及时报告.救援组织不但经常举行演习,还可以通过电台、电视、喇叭、手机等工具,向市民发布预警信息,这些都起到了防患于未然的作用.

完备的应急管理法律体系为应急工作提供有力保障.德国在应急管理方面制订了一系列的专门法律、法规,保障应急管理工作的制度化、法律化.德国联邦在《德意志联邦共和国基本法》中对灾难事故的处置作了明确规定,各州也都制订了专门的应急管理法律,如巴伐利亚州的《巴伐利亚州灾难保护法》.以法律形式规范、指导、协调社会各方面应对灾难事故.以的工作为例,德国消防部门开展防火监督检查,主要是依据各州的法律规定,且多数与域建主管部门共同开展.发现违反消防安全的行为,可责令限期整改并处罚：处罚后仍不改的,可采取查封措施；被处罚单位不服的,可向当地法庭检控,由当地法庭进行裁决.德国的消防监督工作也都是按照法律规定进行,一般不予更改,基本不存在专项治理,节日检查等临时性工作,他们的工作制度性很强,有规定的办,没有规定的就不办,一切按规定办事,一切按法律办事.

精良的技术装备提高了应急救援工作的处置能力.德国非常重视应急处置部门的技术装备的配备,大量精良的技术装备提高了应急救援工作的处置能力.

德国的、消防队承担着应对突发公共危机事件的重任,而且拥有相当大的权力,是紧急情况下的最高指挥机构,也是一支设备最专业的救灾专业队伍.各地除了建立有固定的指挥中心以外,还配备有先进的移动指挥车.一旦有3个以上的消防队出动灭火和救援现场,移动指挥车就会及时出动.他们还配备有登高、抢险救援、洗消、防化等特种车辆,及处理各种化学、放射和生化的多功能拖车.另外,消防员个人防护装备的配备也比较齐全,防化服、隔热服、避火服等均能达到人均一套,随时可以应付各种灾害.

五大民间救援组织也都根据各自承担的职能,按照应急预案规定配备了相应的技术装备,在车辆方面配备有先进的多功能医疗救护车、移动医院、消防车、发电车、大功率抽水车等,同时给现场医护人员配备有防生化服、病毒隔离服等,在药品方面按照辖区人口2％的比例储备急救药品.(编辑／游振云)