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基层安全生产监督管理部门与各类企业及私营业主,在日常安全生产执法监察与被执法监察过程中,经常会有进行行政处罚与被处罚、处罚数额多与少、简单问题复杂化处理等矛盾冲突,如何处理好这些矛盾,是摆在基层安全生产监管人员面前的一大难题.
下限不宜高而上限可提高
有媒体曾报道专家呼吁,《中华人民共和国安全生产法（修正案）（征求意见稿）》还应当提高处罚数额,理由是一方面要考虑物价上涨因素,另一方面是考虑应提高当事人的违法成本,让其不能再做违法的事.对于那些顽固不化、屡教不改的违法企业或私营业主,特别是那种忽视职工健康权益,严重损害职工生命安全和健康的行为,尤其应该加大打击力度,毫不手软.
其实无论是2002年制定的《安全生产法》（以下简称“现行法”）,还是《中华人民共和国安全生产法（修正案）（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）,其中许多处的处罚违法条款起步就是2万元.2万元的处罚对于那些大中型企业来说是不高,而基层面对的执法对象,大部分是小微型企业,如江苏省海门市,50人以下的企业占65%,300人以上的中型企业还不足2%.所以,对这种面广量大的小微型企业,一次处罚2万元以上,确实是有点高了.况且在基层安全生产执法过程中,真正遇到严重损害职工生命安全和健康的顽固不化、屡教不改的企业负责人或私营业主,其实并不多,大部分只是轻微的违法行为,也就是安全员未做到专职、安全管理制度不健全、职工安全教育不规范等.如果针对这些行为,就要处罚企业几万元钱,企业一是不情愿,他们认为,这些问题只是软件资料不全或台账没认真做而已,毕竟我还没有出事故,处罚太多；二是不服气,他们质疑,安监部门要罚我这么多款的目的是什么,是否是以罚代监管,甚至还会怀疑收到的罚款用于何处,与安监部门产生对立情绪.面对这类矛盾冲突,尽管执法人员在实施处罚前,会做大量的宣传、教育和解释工作,但他们在心理上还是难以接受,结果往往会加剧这类企业与安监执法人员的对立情绪,有的私营业主还常常会出现一些过激行为.而安监执法人员又没有限制人身自由权,所以执法难度就很大.如果下限设定低一点,例如1000～5000元,通过安监执法人员工作,这类小微型企业还是能接受的.或者不设下限,给执法部门一定的自由裁量权,根据小微型企业的实际情况和违法行为严重程度不同,在上限以下选择一个合适的处罚数额也可以.因为安全生产监察执法的目的,主要是规范企业的日常安全行为,减少事故发生,减少人员伤亡,而不是为了处罚企业,更不是为了阻碍经济发展.而是要通过安全生产处罚,使企业在经济上遭受一定的损失,在名声与道义上受到一定的谴责,让其他企业也引以为戒,这样教育与惩戒相结合的目的也就达到了.
当然,对于一些拒不整改或态度极其恶劣的企业,可以用上限处罚,上限的数额还可适当定高点.
尽量减少
先限期改正后处罚的条款
“现行法”中有很多条款都规定,先是责令限期改正,逾期未改正的,再实施处罚.但在基层进行安全生产执法过程中,往往很多企业在第二次复查时,都能整改到位.但过了一段时间,同样的问题在这个企业又出现时,我们又要重新开责令限期改正指令书,复查不合格才能实施处罚,但复查时又改好了.企业就像在与安监部门玩“猫抓老鼠”的游戏,但法律条款就是这样规定的,不能第一次检查发现问题就处罚.针对这一问题,“征求意见稿”第九十三条对“现行法”第八十二条作了修改：生产经营单位有下列行为之一的,责令限期改正,可以处5万元以下的罚款；逾期未改正的,责令停产停业整顿,并处5万元以上10万元以下的罚款,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款等
从基层的执法实践角度看,“征求意见稿”第九十三条中没有限期改正的要求,是符合基层安全生产执法实际情况的.举个例子,如执法人员在第一次执法检查中,发现一个电焊工无特种作业操作证上岗,于是执法人员下达了限期整改指令书；但执法人员在第二次复查时,发现那个电焊工还在企业里,仍然没有取得电焊工操作证资格,于是执法人员准备要立案处罚.但企业老板却解释说,本企业已经不让他做电焊工了,所以就不需要再给他办电焊工操作证.老板这么一辩解,搞得监管人员哑口无言,明知他不说实话可你也没办法.试想,如果将来“征求意见稿”中的第九十三条通过了,执法人员在第一次检查时,就可以实施处罚了,而且证据确凿,有摄像有笔录,依法有据,再也不怕你玩“猫抓老鼠”的游戏了.
但“征求意见稿”中还有某些条款,也还是保留了“现行法”某些条款中的“先是责令限期改正,逾期未改正的,再实施处罚”的一些规定.希望有关方面在审定“征求意见稿”上述条款规定时,尽可能减少先限期改正后处罚的条款规定.
没有罚款的条款尽量少写
“现行法”中有部分条款,如交叉作业安全管理,“三合一”（生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库不得与员工宿舍在同一座建筑物内,并应当与员工宿舍保持安全距离）等问题,在“现行法”第二章有明确要求,但在“现行法”第六章法律责任中却没有具体的处罚事项,因而类似这样的法律条款,在实际执法过程中安监部门就很难操作,只能作为“友情提醒”向企业提出,靠企业的自觉遵守.这样的条款企业往往就不当回事了,就算企业不执行,安监部门也不能处罚,法律条款也就失去了制定的初衷.这一问题在“征求意见稿”的有关条款中已作了修改.建议有关方面在审定“征求意见稿”意见时,能尽量减少没有罚款的原则规定.
借鉴《道路交通安全法》的
某些条款
无论是“现行法”,还是“征求意见稿”,均没有对简单程序作出明确规定,这对基层安全生产执法来说,即便是遇到某些较简单的情况时,也要通过一系列的程序进行处理.建议在“征求意见稿”中增加一项,即在遇到某些较简单的情况时,具体规定简单程序的上限,但不设下限,然后通过国家安监总局令的形式,再具体出台一些简易程序的实施细则.
例如,在做法上可以参考自2011年5月1日起施行的新修订的《中华人民共和国道路交通安全法》,以及该法配套的有关规章中的有关条款.明确规定哪些违法行为适用简易程序,把所有的违法行为一一列出,这样就方便基层好操作了.
《道路交通安全法》中的有关条款,虽然对违章行为的处罚数额不大,但目的是促使大家都能认真遵守交通法规,因为谁都不想被处罚,哪怕数额很小,这样处罚的立法目的对企业其实也同样适用.如果有关方面在审定“征求意见稿”意见时,把对企业的违法行为制定得很细、很全,而且处罚有据,公开透明,可当场处罚,那么企业肯定会重视安全生产工作的,就算是软件资料这类属于安全生产基础管理类的东西,企业也会专门派人做好这项工作的,因为做好这些工作其实并不难,也不需要企业投入很多资金.当企业负责人或老板看到法律对每一项违法行为都能找到相应的罚则,就会为极力避免处罚而整改,进一步重视健全并完善企业安全管理制度建设.
编辑边安