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1995年10月1日起正式实施的《上海市档案条例》(以下简称《条例》)是全国第一部档案方面的地方性法规,该条例的实施为加强上海市档案事业的建设、有效保护和利用档案提供了有力的法制保障,使上海市的档案事业进入了全新的“依法治档”时代.上海市人大常委会分别于1997年和2004年对《条例》进行了修正,使内容更加符合档案工作实际,更具有科学性和时代特征.上海市黄浦区人大机关在长期的工作实践中,始终坚持《条例》规定,科学管理和利用档案,在提升档案工作质量的同时,也有力推进了人大各项业务工作.
新时期档案工作的管理要求
2002年国家档案局印发了《全国档案信息化建设实施纲要》,明确提出全国档案信息化建设的目标和主要任务.黄浦区档案局在2009年12月下发了实行文书立卷改革的文件,要求从2010年1月1日起形成的文件材料,要以“件”为单位整理归档,并同步实行电子文件归档管理――文档一体化管理.文档一体化管理在很大程度上促进了区人大档案管理工作中电子文档的归档范围,实现了“双轨制”运行模式(即同时归档、流转电子文件与纸质文件的工作制度),对文书档案全面覆盖.由此可见,法制化和信息化构成了新时期档案工作最鲜明的两个时代特征.
黄浦区人大档案工作的实践经验
黄浦区人大常委会机关的档案工作多年来一直认真贯彻执行《条例》的规定,不断推进档案工作的规范化和制度化,有力地促进了档案工作效益的提高,取得了良好的效果.
1.加强对《条例》的学习、宣传和培训
区人大常委会机关始终把加强档案法制宣传教育、提高档案意识作为依法治理档案工作的主要任务.具体措施如下：一是结合青年理论小组活动进行学习宣传.通过深入街道基层设立宣传点,采取悬挂横幅、摆放展板、发放材料等形式进行宣传.二是积极参与档案法律法规的学习.每年选派人员参加区档案局组织的档案知识继续教育,不断提高档案工作业务能力.三是结合机关演讲比赛、青年理论小组知识技能竞赛和创建学习型机关等各类活动,向全体人大工作人员宣传《条例》和档案工作重要性.通过宣传提高了《条例》的影响力,使全体干部的档案意识增强.现在,工作中“有问题查档案”已经成为大家的共识,并且形成了“无依据不妄动,无规则不擅为”的良好工作作风.
2.严格执行新的归档范围和保管期限表
2007年,上海市档案局下发了《关于贯彻实施国家档案局》机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定的意见.区人大常委会机关按照《意见》的要求,重新拟定了本单位的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表》,获批后即在2008年全面实施.新的归档范围和保管期限表具有能够正确界定文件材料的归档范围、准确划分保管期限的特点,具有较强的科学性,有利于我们进一步拓宽档案信息资源收集工作的思路.《意见》还要求进一步推动机关电子公文归档工作,建立“双轨制”归档制度.我们在实践中把“双轨制”运行模式先在“永久”部分试行,并逐步推广到“30年”部分,使档案利用效果进一步增强.黄浦人大档案室采取纸质档案和电子档案并存的“双轨制”运行管理模式,在日常档案查询中,电子档案体现出使用方便、易于制作副本等优点,提高了人大工作的效率.
3.加强档案管理工作的制度规范
为了更好地贯彻落实《条例》的各项规定,规范人大机关档案工作,2009年新修订了《档案管理制度》,有效保障了人大机关档案工作在《条例》框架内的有序进行.例如,在“档案的管理”章节第一条规定,人大机关档案管理工作应在档案业务部门指导下,按照国家档案局有关规定,由秘书科负责日常管理工作.这一条认真贯彻了《条例》中关于档案工作中应当遵循统一领导、分级管理的原则.又如,在“档案的收集”章节第一条规定,办公室全体干部要严格按照区人大常委会(办公室)机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表所规定的内容,及时做好相关文件材料的归档工作.这条规定重申了机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表的法律地位,有利于本部门按照规定保质保量广泛征集相关的文件材料,按保管期限的分类,对号入座归人文书档案.实践中,对本部门各科室提交的待归档文件材料进行登记,防止遗漏.还要求在提交归档的纸质文件同时,一并提交电子文档.这一做法进一步完善了本部门文书档案的“双轨制”模式运行.
4.加强现代化管理和信息化建设
实施档案的“双轨制”管理,全面提高了档案事业的现代化管理和信息化建设水平,黄浦区人大机关将档案信息化系统纳入本单位办公自动化总体布局,档案室专门配置了较为先进的档案信息管理专用电脑、打印机、大容量档案工作专用保密移动硬盘,使档案计算机辅助管理从单机管理发展到网络管理,从案卷、文件目录管理发展到全文信息管理,从单一的档案管理发展到文档一体化管理,不仅方便查询利用,而且有助于保护档案原件.此外,档案室库房还配备有移动空调、除湿机、自动灭火器、专用轨道式档案密集架等硬件设施.
黄浦区人大对电子档案的应用与思考
随着科技进步,电子文件与电子档案广泛应用于日常办公与管理.电子档案具有优于纸质档案的很多特征,但也伴有自身的缺陷,如被修改后基本不留痕迹、易于复制散播等不利于信息安全保障的缺点.针对这些问题,区人大机关档案室通过日常实践和探索,总结出了如下几点电子档案的管理经验：
1.规范性原则
规范性是开展档案信息电子化最重要的原则,也是确保电子化档案信息可用性的基本条件.因此,区人大机关要求所有档案信息的电子化都要按照规定的技术模式、文本格式和工作标准进行.
2.可靠性原则
人们对电子文件的证据性、可靠性问题尚存在很多疑虑,这个问题的解决需要多方面的努力.除了采取各种技术措施、国家制定必要的认定规范外,文件、档案工作中相应的制度保障也十分重要.因此,区人大机关在电子档案管理的全过程中,严格制度、堵塞漏洞,不仅确保归档文件和进馆档案的真实有效,还注意在整理、鉴定、复制、调阅等各个环节遵守操作规程,建立必要的备份等,以防止信息的丢失和失真,维护电子档案的可靠性.
3.高效率原则
档案信息的电子化工作量大、耗时耗财,必须十分讲究工作的效率与效益.因此,区人大机关在充分分析研究的基础上,制定了最优化、最高效的档案信息电子化方案,做到“即时归档,即时录入”.
4.信息安全原则
信息安全技术对于维护电子档案数据的原始性和真实性至关重要.因此,区人大机关对电子档案上网后,从“入口、传 输、使用”三个方面采取安全保护措施.目前,为防止档案信息被窃取、删除和修改,防止网络“”的进入,常用的技术方法有签署技术、加密技术、身份验证、防写、档案备份、专机专用、设置防火墙、安装杀毒软件等.这些技术措施对于证实电子档案内容的真实、可靠,确保电子文件在存储、传输过程中的安全、保密,防范对电子文件的非法访问和随意删改,都具有很好的效果.区人大机关配备了档案工作专用电脑,采用物理隔离、网络与病毒双重防火墙、专用保密移动存储设备等措施,保证了信息的安全性和保密性.
5.及时维护原则
区人大机关在实践中,做到“软件”“硬件”两手抓.在软件管理上,积极开辟电子档案存储的新途径,为档案管理部门配备必要的计算机刻录设备,对应归档的电子文件、数据资料采用通用格式的光盘存储.并及时修补管理软件的安全漏洞,对防火墙和防病毒软件实现全天候自动升级,搞好档案上传、下载的安全等级和访问权限.在硬件管理上,进一步完善电子文件和计算机设备的保管设施和环境,强化防磁设施的完善和维护,并及时升级服务器主机和数据库的硬件设施,确保档案电子信息数据在保存和传输过程中安全、稳定.
与此同时,电子档案的真实性目前判定标准并不统一.从法律的角度看,电子文件的真实性是对原始性认定后的结论,因此可以说电子文件的原始性是电子文件真实性的基础.在电子文件归档的过程中,“电子文件可以被原样复制,也可以被改动后不留痕迹”是一个亟待解决的问题.
为了保证电子文件真实性,区人大机关将从以下几方面予以积极实践和探索：(1)保证电子文件的原始性.电子文件信息的原始性是确定其真实性的基础.必须从电子文件生成时就开始对其严密监管,建立对各项操作的跟踪记录.具体措施可以是制定文件生成和办理的流程控制程序；建立环环相扣的责任者链接,分别对起草、审改、定稿、签发、接收、承办、归档等过程进行把关和上下交接.(2)在保证原始性的基础上,建立真实性的认定方法和手续.明确判定电子文件真实性的检验要素.必要的检验要素有：电子文件生成过程的不同版本、各位责任者的签署手续、操作处理的权限核对、交接程序审核等.这些必要的检验要素总体上就构成了电子文件的真实性的充分条件.(3)建立符合法律要求的电子文件真实性鉴定规则和程序.根据电子文件的运作范围及司法要求,分别制定相应的鉴定规则和程序,规范鉴定的工作.(4)明确电子文件真实性鉴定的执行部门和责任者.具体操作鉴定的人或部门应有合法的权限.
在实行新的归档文件整理操作细则以后的档案工作实践中,我们将继续深入学习、贯彻落实《条例》的精神实质,不断完善我区人大机关档案工作的法治环境,进一步加强档案工作的法制化和信息化建设,勇于变革、勇于创新,永不停滞、永不僵化,使人大的档案资源真正服务于区人大常委会,成为人大业务工作的坚实后盾.