海事行政许可中可能出现的不合规情形

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对海事机构在行政许可中可能出现的不合规情形进行分析,供海事执法人员警示.

法律法规赋予了海事机构一定的行政许可权,在海事行政许可中,也会出现海事执法人员疏忽了某方面的法定职责,未履职或履职不到位,从而造成生命、财产损失的行为,本文从海事行政许可的角度梳理海事机构在行政许可中可能出现的不合规情节,供海事执法人员在工作中警示.

海事机构在行政许可中的主要职责

1.许可事项和许可要件必须是依法设定

许可事项法定.行政许可法为了从源头上治理许可过多过滥的情况,减少了行政许可的设定主体,特别是取消了国务院各部委的行政许可设定权,对地方政府的行政许可设定权,也做了严格的限制,且明确规定了可以设定许可的具体方面,对于海事管理机构而言,不具有《立法法》赋予的立法机关的资格,也当然的不符合许可设定机关的层次要求,但作为执行机关,也需要受到行政许可设定法定这一条件的约束,从执行角度而言,海事管理机构在执行许可权力时,应关注许可权力的来源,即赋予海事许可的立法机关是否具有许可设定权.

许可要件法定.《行政许可法》第十六条明确了对许可要件的规定权,即行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内,对实施该许可做出具体规定;地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围,对实施该行政许可做出具体规定;规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可做出具体规定.由此可见,具体的许可要件也是由有相应立法权的机关制定实施的,作为海事管理机构,不具有这方面的权力,因此,海事管理机构在实施许可时,必须遵守按照法定的要件进行审核的义务,不得随意增加或减少许可的要件.

2.许可受理和审查必须依法进行

《行政许可法》第四章和《交通行政许可程序规定》、《海事行政许可条件规定》等规定对许可的程序、要件以及许可机关的义务进行了详细规定.主要有:

依法公示与告知的义务.公示义务主要是将许可的依据、条件、程序、结果等通过一定的方式公开,告知主要是要求许可机关在受理、审查中应及时告知申请人办理结果、期限、救济途径等的义务,需要指出的是,在告知方面,比较容易忽略的是对利害关系人的告知义务.

依法为相对人提供便利的义务.如受理中一次性告知的义务、允许当事人当场补正的义务、提供便利的许可途径的义务等,特别要指出的是根据行政许可法第五十八的规定,行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查,不得收取任何费用,这对许可机关来说,也是禁止地带,是不得为的强制义务.

依法审查的义务.《海事行政许可条件规定》对海事的各项许可要件进行了详细规定,许可人员在进行审查时,有依据要件进行审查的义务,不能随意减少或增加许可条件.

3.许可监督管理必须依法实施

为改变行政许可中重审批、轻监管的不良现象,行政许可法第六章专门对监督检查进行了规定,交通部也配套出台了《交通行政许可监督检查及责任追究规定》.在监督检查方面可以分为两大类:一是行政机关的内部监督,主要体现为上级行政机关对下级行政机关的许可监督;二是行政实施机关的外部监督,许可法明确行政机关应当建立健全对被许可人的监督管理制度,将对被许可人从事许可事项活动的监督管理制度化、规范化.

4.对相关方的权利必须依法保障

在法律设计中会明确相对弱势方的权利保障,从法律规范的角度尽可能为相对人提供监督行政机关权力行使的途径.因此,在各项活动中,对相对人权益的保障都是行政机关必须要履行的义务.海事机构在实施许可时,要履行保护相对人或利害关系人陈述申辩权等权利.

海事机构在行政许可中可能出现的不合规情形

1.许可设定方面

《行政许可法》明确规定除法律、法规、省级人民政府规章外“其他规范性文件一律不得设定行政许可.” 海事管理机构不具有设定行政许可的资格,但是各级海事管理机构发布的一些红头文件和出台的各种管理规定,在某些方面涉及到有关行政许可,或者是增加了新的许可事项,或者是对既有许可事项设定了前置条件,这些规定虽然在一定程度上对加强管理起到了促进作用,但是却增加了行政相对人的义务,提高了许可申请的成本,一些非法出台的规定甚至威胁到船舶和港口的安全生产.

2.许可受理方面

延误受理时间或应受理而不受理.《行政许可法》规定“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示.”海事管理机构在公示方面往往做不到,比较常见的是在单位网站上公示的比较详细,而在办公场所不公示或只公示海事行政许可的事项,有关许可的依据、条件、程序以及需提交的材料等则不能完全公示,申请人对有关许可事项进行咨询时,海事执法人员有时解释不清或不全面,造成申请人就一个许可事项多次补正申请材料而延误受理的情况.

不应受理而受理.海事执法模式改革后,许多海事管理机构将许可受理部门与审批部门分开,许可人员不对申请材料进行形式审查就予以受理将材料流转到审批部门,审核人员在进行实质审查时发现材料不齐全或不符合法定形式,在已签发《许可受理通知书》的情况下要求申请人重新申请或补正有关申请材料,既耽误了申请人的时间又影响了海事执法权威.更严重的情况是有些海事管理机构为了小团体的利益争夺管辖范围,对不属于本机构管辖权限的许可事项进行受理.

强制规定申请方式.许可申请一般都是以书面方式提出,随着科技的发展和现代通讯手段的普及,《行政许可法》规定“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出.”行政许可法这一规定的目的本来是在于鼓励行政机关和申请人利用现代科技,提高行政效能,同时也体现了行政许可的便民原则.但有些海事管理机构却要求相对人必须通过电子平台提出申请,这对于一些适合到窗口申请的事项并不方便,对申请事项较少的一些代理等单位也是负担,便民变成了劳民.

违规收取格式文本费用.海事管理机构对一些行政许可申请书设定了格式文本,这本是为了规范许可行为并便于相对人提出申请,但一些海事管理机构却通过向相对人出售申请书格式文本谋利,甚至为了能够谋取更多利益而自行设计各种许可事项的申请书格式文本,要求相对人购买,提高了许可申请成本,侵犯了相对人的合法权益.

要求相对人购买指定商品.《行政许可法》第二十七条规定“行政机关实施行政许可,不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求.”有的海事执法人员在受理许可申请时,往往借助手中的权力,要求相对人购买一些商品,如国旗、救生圈、航道图等,并且价格远高于正常购买的价格,有时海事执法人员会强迫相对人接受一些有偿服务,如进行垃圾处理、海巡艇维护等,其主要目的还是为了收费,有时甚至光收费不服务.

3.许可审查方面

审查标准不统一.《行政许可法》第五条规定“符合法定条件、标准的,申请人有依法取得行政许可的平等权利,行政机关不得歧视.”在实际审批过程中,审批人员往往做不到公平、公正,对比较熟悉的相对人或一些大单位减少审查时间,优先办理,有时甚至根据个人的好恶或心情故意刁难或拖延许可时间,或者厚此薄彼,对同一许可申请事项批准一方而不批准另一方.目前很多海事管理机构在某些方面实行诚信管理,评出一些“诚信船舶”、“诚信代理”等,在管理上给予一定的优惠措施,但即使是对诚信相对人,也应侧重于管理方面,而不应减少办理时间,在同类申请中优先办理.


拖延审查时间.《行政许可法》规定了许可的决定期限,并规定能够当场做出决定的应当场做出行政许可决定.海事执法人员在对许可事项审查时故意拖延时间,对能够当场做出决定的不做出许可决定,在法定的最后期限才做出许可决定.对一些较大事项的许可,有时可能涉及到海事机构内部多个部门的流转和协作,因为配合不协调而耽误审查的时间,甚至超期限做出许可决定,延误相对人的时间,影响港口和企业的快速发展.

做出错误许可决定.海事执法人员或者由于对许可决定的事实根据和法律依据考虑不充分,或者应该征求其他相关部门意见或经集体研究决定而盲目自大、草率专断独自决定,或者不遵循科学发展观,做出了错误的海事行政许可决定,而造成了危害性后果.某些海事管理机构在审批船舶进港时,不考虑码头负荷,对超过码头核定船型的船舶盲目审批,造成船舶拉损码头的事故.

4.许可监督管理方面

只许可不监管.《行政许可法》第十条规定“行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督.”在海事行政许可中,重审批轻监管是一个比较普遍的现象.以船舶签证为例,《船舶签证管理规则》规定“海事管理机构应当加强对船舶签证的监督检查.”虽然不要求对每一艘签证的船舶进行现场检查,但应进行一定比例的抽查,并对监督检查情况作好记录,但在实际中,海事管理机构对已办理出港签证的船舶往往不进行现场检查,造成船舶超载、配员不足航行的情况,对船舶自身和水上交通安全带来隐患.

发现未经许可而擅自作业的情况不予制止.海事管理机构不应只是对已许可的事项进行监督检查,对发现未经许可擅自作业的情况应及时制止,要求其按规定申请并经许可后方可进行作业.但一些海事执法人员对违法从事许可事项的活动不予制止,对接到的有关也不进行核实、处理,认为不是自己做出的许可决定就不需要管,即使出事也是因为相对人未申请许可擅自作业,自己没许可就没责任,增加了事故发生的几率.


5.相关方权利保障方面.

不依法告知.《行政许可法》第三十八条规定“行政机关依法做出不予行政许可的书面决定的,应当说明理由,并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利.”海事管理机构做出不予行政许可的决定对海事行政相对人来说是一个不利的结果,往往不说明不予许可的理由或理由不充分,使相对人不能真正了解申请事项未获许可的原因,无法确定是否提起和如何提起行政复议或行政诉讼,损害了相对人的权益保护.

忽略第三方的利益.海事管理机构在对许可事项进行审查过程中,当发现许可事项直接关系第三人重大利益,行政许可决定的做出会对第三人的利益产生影响时,应在合理的期限内及时告知利害关系人,给予申请人、利害关系人充分发表自己意见并为自己辩解的机会,行使其知情权和陈述权.但海事管理机构在此方面往往做得不够,不听取利害关系人的意见,单方做出许可决定,可能对第三方构成安全威胁或造成财产损失.

(作者单位:镇江海事局)


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