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2012年8月31日,中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》,对检察机关法律监督部分作了重大修改,增加了监督方式,扩大了监督范围,强化了监督手段.对于这些修改,检察机关应当如何回应?笔者对此做了一些初步的思考,这里试为阐述,期能供实务部门参考.
一、监督理念的更新：法院救济优先
检察机关在法院救济优先的情况下,可能面临二少一多的情形：一是抗诉案件可能减少.多数案件经过申请再审后,一些明显存在错误的判决、裁定、调解书将得到纠正,符合检察机关受理和立案审查的申请抗诉案件将会有所减少,审查抗诉的难度将会加大.二是执行监督案件数量可能减少.在执行监督探索阶段,凡是不服法院执行活动的申诉检察机关均受理,对法院的违法执行活动均予以监督.按照法院救济优先的理念,当事人不服法院的执行行为,应当先向法院寻求救济,然后才能向检察机关申请法律监督以寻求救济.这样一来,由于当事人先向法院申请救济,一定量的违法执行行为定会得到纠正,符合执行监督条件的案件必然会减少.三是缠诉案件数量将可能上升.当事人不论是对原判决、裁定、调解书不服,还是对执行行为不服,在法院的救济途径已经穷尽,向检察机关申请法律监督已经是最后的司法救济途径,当事人必然会牢牢盯着检察机关,希望自己的愿望得到满足,然而,现实是不可能的,检察机关息诉的难度必然增加.对此,笔者甚至担心检察机关成为第二信访局.
对此,检察机关必须正确对待.首先,对于案件的减少,应当有一个正确的认识.检察机关进行法律监督的目的不是追求监督案件越来越多,而是通过法律监督纠正不公正的个案促使法院更加公正地司法.只要没有妨碍申诉权的正常行驶,当事人的申诉渠道畅通,申诉案件减少是一件好事.说明法院的生效判决、裁定、调解书或者执行活动得到了当事人的认同,或者经过法院的救济以后基本实现了当事人追求的公正,得到了当事人的认可.检察机关不能为了所谓的考核去刻意追求案件数量.检察机关应当做的是努力促使法院的审判活动、执行活动都更加公正、更加符合法律的规范,实现社会的普遍公正.其次,对于执行监督也应当贯彻法院救济优先的理念.虽然,在修改的民事诉讼法中没有相关条款规定在对法院执行活动监督中也要法院救济优先,但是依据对审判活动进行法律监督需要法院救济优先的法律规定,完全可以将法院救济优先适用于执行活动监督中.按照司改文件《最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（高检会[2011]2号）第四条的规定：“当事人或者利害关系人认为人民法院的民事执行活动违法,损害了自己合法权益,直接向人民检察院申诉的,人民检察院应当告知其依照法律规定向人民法院提出异议、申请复议或者申诉.”司改文件已经明确了检察机关对执行活动进行法律监督应当法院救济优先.这次民事诉讼法修改,这不过是将司改文件的精神法律化.因此,在修改后民事诉讼法实施过程中,检察机关应当认真贯彻司改文件的精神,贯彻法院救济优先的执法理念.最后,关于检察机关将承担更重的息诉、维稳压力问题.确实,经过先向法院寻求救济,对生效判决、裁定、调解书申请再审,对违法执行提出异议、申请复议或者提出异议之诉后,仍然寻求检察机关救济.不可能所有的当事人通过申请法律监督来寻求救济都能得到满足,因为法院的审判活动或者执行活动不可能因为当事人申诉就是错误的,法院的审判活动和执行活动绝大多数都是符合法律规定的,只不过没有得到所有的当事人的认同而已.这里有一个基本的概念,就是符合法律规定,符合法律规定并不一定就是客观真实,而只是一个法律真实.在法治社会,通过诉讼反映出来的都是法律真实.这是我们每一个法律人都必须面对的一个现实.当事人只有通过足够的证据来证明法律事实就是自己心目中的客观事实,否则证据证明的法律事实与当事人心目中的客观事实必然会存在差距.正因为这样,通过所有的司法救济途径仍然有可能无法证明到法律事实与客观事实同一,仍然有可能无法满足所有的当事人的追求,仍然会有一定数量的当事人纠缠于此,难以息诉.按照修改后的民事诉讼法,检察机关是当事人寻求司法救济的最后途径,但是最后的途径却不可能满足所有当事人的愿望,检察机关自然而然必须承担更重的息诉压力.稳定压倒一切,稳定是我国的首要任务、政治任务.检察机关作为法律监督机关承担一定的维稳任务也是应该的.为此,检察机关应当在此方面多动脑筋,使更多的案件案结事了人和.
二、监督范围的扩大：可以对调解书、审判人员的违法行为和执行活动进行监督
按照以前的民事诉讼法,检察机关只能对生效的判决、裁定进行法律监督,对于调解书、审判人员的违法行为、执行活动进行法律监督都没有民事诉讼法上依据.这次修改的《民事诉讼法》第208条明确规定,检察机关发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以提出检察建议或者抗诉；该法条还规定,对于审判监督程序以外的其他审判程序中的审判人员的违法行为有权提出检察建议；第235条规定,检察机关有权对民事执行活动实行法律监督.这次修法新增了检察机关可以对调解书、对审判人员的违法行为和对民事执行活动进行法律监督.对此,检察机关应当准确把握,严格执法.
关于对调解书的法律监督.调解书本是依据当事人在审判阶段形成合意的产物,法院对当事人之间的合意只审查当事人的自愿性和合意内容的合法性.对于调解书的不服,按照以前民事诉讼法的规定,当事人可以申请再审,法院可以依职权再审,但是检察机关不能对调解书提出抗诉.这次修法,延续了司改文件《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（高检会〔2011〕1号）第六条的精神,检察机关可以对损害国家利益、社会公共利益的民事调解提出抗诉或者再审检察建议.虽然,检察机关可以对法院的调解进行法律监督,但是对调解书抗诉的事由受到非常严格的限制.尽管,现在对国家利益和社会公共利益没有法律上的定义,但是将调解中的自愿原则和合法原则等同于国家利益或者社会公共利益显然不合理.从法律监督的角度看,“损害国家和社会公益,主要是指侵犯国家和公众权益,而不包括单纯的破坏社会秩序.”“检察机关不应当基于保护个体合法权益的需要对调解书提出抗诉.”[1]当事人认为调解书违背了自愿原则或者合法原则向检察机关申请抗诉或者检察建议的,检察机关经过审查,发现调解书没有损害国家利益或者社会公共利益的,应当建议当事人向法院申请再审,寻求法院的救济.如果发现审判人员在调解过程中有违法行为的,可以依据《民事诉讼法》第208条第三款的规定,就审判人员的违法行为向法院提出检察建议. 对于审判人员违法行为的监督.这是修法新增的内容,延续了2010年的司改文件《最高人民法院、最高人民检察院、、、司法部关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》和2011年的司该文件《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》中的相关精神.对此法条应当准确理解.对主体而言,这里的审判人员不包括审判监督程序中的审判人员和执行程序中的执行人员.对于范围而言,一是对正在进行中的诉讼案件中,发现审判人员违法行为的,例如应当回避而不回避的,违法渎职的.二是案件审结后,发现审判人员违法行为的,能够通过抗诉或者再审检察建议解决的,可以通过抗诉或者再审检察建议,同时,可以建议追究相关审判人员的纪律责任或者法律责任.对于不适用再审程序的,如特别程序、督促程序、公示催告程序中审判人员的违法行为,均可以适用检察建议.
对于执行活动的监督.此前,检察机关一直在探索执行监督,有的地方甚至开展得如火如荼.2011年的司改文件《最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》明确了民事执行监督试点工作.这次修法明确了检察机关可以对法院的执行活动实行法律监督.但是,这次修法却没有具体明确执行监督的具体范围、方式、程序,以及可以采用的手段、法院对于检察监督的应当回应等.鉴于《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》是检、法两家形成共识的结果,在最高法、最高检新的联合规定出台以前,宜以已经达成共识的文件为开展执行活动监督的基础,这样更容易有效推进执行监督工作.如果地方检、法两家能够形成共识,在最高法、最高检试点规定基础上有所拓展,也是可以的.目前,执行活动监督宜多沟通,在沟通中有配合,在配合中有监督,目的是共同解决执行难、执行乱的问题,有效地保障当事人的合法权益,从而化解社会矛盾,促进社会和谐.
三、监督方式的增加：可以运用检察建议
以往的办案实践表明,检察建议是检察机关扩大办案效果的有效方式,主要适用于加强社会管理、预防违法犯罪、促进社会和谐.这次民事诉讼法修改将检察建议确立为一种诉讼监督措施,并且赋予其不同的监督和救济功能,用于纠正民事诉讼中的违法行为或者启动再审程序.这次民事诉讼法修改,新增了两类检察建议：对审判人员违法行为的检察建议和再审检察建议.
对审判人员违法行为的检察建议的相关内容如前文所述.关于再审检察建议.修改后的《民事诉讼法》第208条第二款规定,“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第200条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉.”再审检察建议与民事抗诉一样,旨在启动民事再审.
再审检察建议源于检察实践.由于“上级抗、上级审”的原则,民事检察工作中的“倒三角”现象非常严重.为了解决这一问题,从2001年开始再审检察建议在民事检察中探索适用.可以说,这次立法是对过去检察实践做法的认可.这次立法进一步明确了“上级抗、上级审”的原则,同时以再审检察建议引起“同级建议、同级审理”为补充.
但是,我们必须注意到再审检察建议不具有诉讼法上的强制法律效力,缺乏刚性.与抗诉的法律效力在于直接引起法院再审不同,再审检察建议的作用在于敦促法院对原判决、裁定与调解书进行审查.再审检察建议能够引起再审的基础不是检察机关的抗诉权,而是法院依职权决定再审的权力.检察机关提出再审检察建议后,是否再审,由法院决定.以往的经验表明,与法院沟通协调工作做得好的,通过检察建议启动再审就容易,否则法院难以因为检察建议启动再审程序.以后,检察机关要在同级监督上有所作为,加强与法院的共同协调,努力形成共识,这是让再审检察建议发挥功效的必经之路.
四、监督手段的强化：可以调查核实
检察机关在行使调查核实权时应当注意以下几个问题：
一是关于调查的情形.这次民事诉讼法没有具体规定检察机关调查的情形,此前的规范可以作为确定检察机关调查的重要参考.
二是关于具体的调查核实
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措施.这次民事诉讼法也没有明确规定.检察机关基于履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以采取调查核实措施.但是应当受到《立法法》第八条的约束,不得采取损害公民人身自由和健康的措施,也不得采取财产保全等限制公民、单位财产权的措施,保全证据也应当使这种行为对当事人的影响缩小到最低限度.三是关于调查的程序.以下三种情形检察机关可以依职权调查：（1）涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事项；（2）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项；（3）审判人员违法行为的事项.除此之外,都应当由当事人提出书面申请,检察机关结合证据规则予以审查决定是否调查.
四是关于调查核实措施的效力保障问题.对于妨碍法院调查的,民事诉讼法第一百一十四条规定了可以对相关义务人罚款、拘留,提出纪律处分的司法建议.然而,民事诉讼法没有明确公民、单位配合检察机关调查的义务,更没有明确不配合检察机关调查的法律责任.对此,检察机关对于不配合调查的普通公民、单位不能采取强制措施,对于不配合调查的公共机构的责任人,可以建议纪检监察部门或者其上级主管部门给予纪律处分.由于法律没有赋予检察机关罚款、拘留等制裁措施的权力,检察机关对于不配合调查的公民、单位就不能强制制裁.
注释：
[1]张步洪：《新民事诉讼法讲义——申诉、抗诉和再审》,法律出版社2012年9月版,第164页.