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摘 要 我国现行的法律法规中缺少水权转让的相关规定,仅在法规层面规定了取水权的有限范围内的转让.本文旨在提出当前水权转让相关法律制度的缺陷,并从三个方面提出了完善建议.
关 键 词 水权转让 法律制度 水资源
作者简介：周宏森,山东科技大学文法学院2009级环境与资源保护法学硕士,主要从事环境与资源保护法学方向研究.
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-059-01
一、我国水权转让的立法现状
在法律层面上,《中华人民共和国水法》没有关于水权转让的直接规定,但是,作为水资源相关权利的基本法,水法明确了现行制度设计下水资源的所有权归国家所有.《中华人民共和国水法》规定,水资源属于国家所有,国务院代表国家行使水资源所有权.国务院制定的《取水许可和水资源费征收管理条例》规定,取水权人通过节水措施节约水资源的,基于取水许可规定的有效期和限额,取得原审批机关批准,依法可以有偿转让其节约的水资源.尽管这一条例严格限制了水权交易的范围,但是它为水权交易在法规层面提供了法律依据.2005年水利部出台了《关于水权转让的若干意见》,明确了国家推进水权转让的态度,强调了在水权转让中市场的基础性作用,并且涉及了水权转让的原则性规定、不允许转让的范围、在转让中涉及的各种费用、转让方面的监督管理制度等重要问题.
二、我国水权转让法律制度的缺陷
《水法》第四十八条用制度保证了水资源的有偿使用,并规定了取水许可制度,这说明在使用权方面至少确立了取水权,而取水权正是我国建立水权制度和设计水权交易市场化运作的基础.为配合《水法》的实施,完善水权转让的法律框架,加快水资源市场化运作的改革,国务院及相关部门相继出台了《水利部关于水权转让的若干意见》和《取水许可和水资源费征收管理条例》.这些法律规定初步建立了水权转让的法律框架.虽然《取水许可和水资源费征收管理条例》只在其第二十七涉及水权转让,但是它填补了水权转让无法可依的真空.然而水权转让的市场化运作仅靠这一规定是远远不够的,除了加强相关的立法,还要设计系统的转让制度.我国相关的法律法规主要存在以下缺陷：一是水权的权属不够明晰.“产权模糊”是阻碍水市场发展的最大障碍.二是水权转让制度还没有形成体系,尤其是在丰富水权的种类,各种水权所包含的内容,以及经过何种方式取得方面缺少具体的规定；国务院的《管理条例》只涉及取水权的转让,缺乏取得水权的条件、水权的归属与权限范围的法律规定.三是未包含水权交易登记制度的设计.四是未包含水权转让价金方面的规定.
三、我国水权转让法律制度的完善
(一)建立健全水权制度
《取水许可制度实施办法》针对取水权建立了一套比较全面的许可管理制度,在保护水资源,加强水资源的整体使用,提高水资源的利用效率方面都发挥了重要作用.但是,一方面此实施办法的效力层级较低,另一方面对水资源的开发利用不是取水仅所能涵盖的,取水权的权利主体、权利内容具有特定性,并且取水权是一项具有浓厚行政色彩的权利.从分配角度理解,取水许可是一种对水资源的初始分配,这一制度是在水资源的所有权归属于国家的前提下,赋予特定使用者对水资源的开发、利用、收益的权利.但是,相关的法律法规却没有明确使用者的主体地位,这使得取水权制度在运行过程中欠缺稳定性因素,加之其又不能包含所有水资源的使用行为,以及水资源使用者对水资源的整体分布和利用状况缺乏了解,都加剧了水权权属不明确的现状.因此健全水权制度,首先要明确用水者的主体地位；其次要完善初始分配,建立市场二次配置的基础；再次,要强化水资源的行政管理体制,最终改变我国单一的取水许可制度的现状,建立完善的水权制度.尤其要丰富水权的种类,明确各种水权的权利内容,这样才能提高水资源的利用效率,在国家对水资源的宏观调控下,以市场为主导进行水权的二次配置.市场导向既可以调动用水者的主动性,又有利于科学的利用水资源,保证资源的利用效率.
(二)丰富水权转让的类型
《水法》并未对水权的转让作明确规定,法律未尽事宜总是由相关的法规和规章进行完善,因此国务院的《管理条例》明确了取水权可以转让.但是,水权的类型具有多样性,那么取水权以外的水权是否也能依法转让呢?对此我们只能试着从法理层面分析.纵观水资源相关法律法规,我们都无法找到其他水权是否可以转让的相关规定.那么,对于这一问题,就取决于我们采取何种法律解释.在解释《水法》时,我们应审视主观解释和客观解释各自的合理性,探寻符合社会发展之立法目的.由此,我们可以得出应该允许其他水权转让的结论.作为一种权利移转形式,水权转让是其主体处分自己权利的一种行为,其主体类似于其他自然资源的使用者.在缺乏水权转让相关法律规定的情况下,我们可以借鉴土地使用权转让的相关法律规定.这有利于保持我国法律概念的一致性、统一性和关联性和整个法律体系的完整性.
(三)完善水权转让登记制度
水权转让登记具有公示公信的作用,一方面可以使利益相关人有知悉相关信息的渠道,从而保护自己的利益；另一方面有利于国家根据登记进行监督,并通过调控手段对转让市场进行引导.根据相关规定,各级水行政主管部门是取水许可证的审批机关,因此在完善水权制度后,水权转让的登记也相应地应由各级水行政主管部门负责.