我国学位制度改革的宪法基础

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摘 要：在我国,由于高等学校是获得了国家授权之后代表国家行使学位授予权,而且学位制度的诸多方面都表现出了浓厚的行政主导色彩,因此我国现行的学位制度是国家学位制度,而不是大学学位制度.国民教育权论和制度性保障理论为建构大学学位制度明确了宪法理论基础.高等学校对于学位论文的学术评定涉及教育内容的决定,属于与学术、研究直接相关的事项,这种学术评价是由教师基于学术自由权而做出的.文章认为,学位授予权应是高等学校的自治权,而建构大学学位制度则是大学自治在学位授予领域的必然要求.

关 键 词：大学学位制度；国民教育权论；制度性保障

中图分类号：G643.7文献标识码：A文章编号：1004—9142（2012）04—0066—07

在我国,按照《学位条例》第8条规定,“学士学位,由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予”.因此,学位授予权来源于法律授权,性质上属于国家行政权,而不是高等学校的自治权.依据《学位条例》第18条规定,“国务院对于已经批准授予学位的单位,在确认其不能保证所授学位的学术水平时,可以停止或撤销其授予学位的资格”.高等学校成为学位授予单位或获得学位授权学科专业须经国务院的批准,国务院对于学位授予权的审批是通过建立学位授权审核制度,采取行政许可的方式来进行的,不仅审批学位授予单位的资格,而且审批学位授权学科专业的资格,还审批博士生指导教师资格.随着学位授权审核制度改革的推进,自1991年起,国务院学位委员会先后批复同意江苏等16个省市试行建立省级学位委员会.随着省级学位委员会的建立,逐渐形成了政府、地方政府、学位授予单位的学位管理体制来实现对于学位授予权的自上而下的集中管理.国家对于学位授予单位的监督是一种全面监督,不仅检查审批的学位授权学科、专业的情况,而且检查指导教师聘任情况,还进一步监督博士生的培养质量和学位授予质量等等.《（学位条例>暂行实施办法》（以下简称《暂行实施办法》）第22条规定,“学士学位的证书格式,由教育部制定.硕士学位和博士学位的证书格式,由国务院学位委员会制定”.由此可见,在学位证书的格式上,国家实行统一印制,统一管理.所以,虽然按照《暂行实施办法》第22条规定,“学位获得者的学位证书,由学位授予单位发给”.但是由于高等学校是获得了国家授权之后代表国家行使学位授予权,而且学位制度的诸多方面都表现出了浓厚的行政主导色彩,因此我国现行的学位制度是国家学位制度,而不是大学学位制度.

国家学位制度在我国的学位发展历史上确实发挥过重要作用,可以保证学位授予单位的基本人才培养质量,但是高度集中的学位管理体制强化了学位的行政性,弱化了学位理应具有的学术性,淡化了不同高等学校学位的个性.相比主管部门而言,学校是对市场信息反应更灵活、与社会需求更为接近的主体,学校能更快地根据社会发展、市场需求的变化,结合学校的实际情况对学校的学科发展进行调整.为了激发高等学校的活力,强化高等学校的责任意识,更好地遵循学术发展的自身规律,亟待对于当前的国家学位制度予以改革.走向大学学位制度,是学位制度改革的应然之路,但是如何为大学学位制度的构建提供法理支撑,从而证成大学学位制度的可行性,而不仅仅是停留在具有正当性的判断上,这是本文意欲解决的问题之所在.在我国的学位制度改革问题上,既要借鉴世界发达国家的有益经验,又要充分考虑中国国情和高等学校校情,建构富有中国特色的大学学位制度.与世界发达国家和地区相比较,我国大学学位制度的建构存在一定的宪法基础.本文主要运用国民教育权论和制度性保障理论对此加以阐释.

一、国家教育权论与国民教育权论之争

所谓教育权,主要是指决定或实施具体的教育内容的权能.关于教育权的归属,学界有国家教育权论和国民教育权论两种观点,对此在日本曾有过激烈的争论,家永三郎教科书诉讼案即是集中反映.国家教育权论认为教育权属于国家,因此有关教育的方式与内容,应由国家立法机关与行政机关决定.国民教育权论认为有关教育事项应由儿童、家长及教师所构成的国民来决定,国家仅需承担整体教育条件及环境的义务.这一论争的主要目的在于确定国家权力在教育内容事项上的界限,以及国民在教育内容决定上的主体地位与参与权.

历史上,国家出现之前,教育是私人的事务,与国家统治权并没有直接的关系,孔子的“有教无类”,其所代表的也不是国家的教育,而是私人的教育.不过,自近代民族国家出现以来,教育所扮演的角色愈来愈重要,一个有知识的健全的国民不仅有利于个人的生存与发展,而且有利于资产阶级维护阶级统治基础,因此出现了所谓的教育国家化倾向,国家开始有目的地介入教育事务,利用一定的教育教学设施和选定的环境实施教育教学活动,为社会提供持久的知识和人才支持,在这一历史进程中,世界各国纷纷把教育纳入国家权力之中,用行政的手段发展公立学校.同样,在我国高等教育领域,居于主体地位的也是由国家举办的高等学校.

我国宪法第2条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民.人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会.人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”.在我国,宪法奉行的是人权学说,国家所有的权力都归于人民,人民通过人民代表大会制度来行使当家做主的权利.依此原理,国家的一切权力都属于人民,来自于人民的授权,所以关于教育的权力自然也属于人民所有,是人民的授权,因此,不能认为教育权仅属于国家而不属于人民.在我国的国家结构中,国家权力最终都统一于全国人民代表大会这个权力机关,司法机关产生于权力机关并且对其负责.虽然全国人民代表大会及其常委会代表人民意愿通过制定法律以明确国家的有关教育政策与教育制度,规范教育权的行使,但是从根本上来讲,由于教育自身的特殊性,有关教育的事项,是不完全适用于多数原则来作出决定的,因此,立法亦应有其界限,并非一切有关教育的事项,均可由代表民意的立法机关来决定,人民应有权保留在教育事项的决定上,自行作直接的参与及决定的权利.同时,宪法第35条规定,“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、的自由”,第47条则规定,“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”.因此,这些自由应当包括有关教学方式、教学内容等方面的选择与决定的自由.从基本权利保障的观点,非但没有否认国民教育权之理由,反而应对国家教育权之主张,持保留态度.另外,从教育的目的出发,人是目的,而不是手段,教育的根本目的、最终目的应着眼于人的全面发展,着眼于人的本质力量的自我实现,而不是成为国家机器的工具；虽然教育的实现,有助于国家的发展和民族的进步,但这只是教育的工具性价值,是通过“人”这个中介予以实现的,所以教育的首要目的、直接目的应是培养人,发挥人的潜能,促进人的自我实现,正如蔡元培所说,教育是帮助被教育的人,给他能发展自己的能力,完成他的人格,于人类文化上能尽一份子的责任.因此,无论是从人权原则出发,还是基于教育基本原理的考虑,都应当承认国民教育权论的正当性.大学提供人民高等教育,发展学术研究,不仅可提升整体国民之文化素养,更有助于提升国家文化及科技之进步.所以,国民教育权论也并非完全排除国家对于教育事务的介入,而是说国家权力不得任意、片面、强制地介入教育内容的决定,而仅能就教育外在条件的整体事项上,发挥其公权力作用,也即是说首先要对教育的事项做出属于内部事项还是外部事项的区分.这种区分最早是由美国比较教育学者I.L.KANDEL在其《比较教育学》一书中所提出.教育的外部事项,是指教育得以进行的必要的外在条件,例如,学校的设施设备、教职员人事及服务条件、教育预算的编制与执行等教育财政事项、教育费用、学校环境、学校制度等,包括学生的学习条件与教职员工的工作条件.教育的内部事项是指有关教育内容的事项,例如,学校教育的学科教育内容与方法、教育计划、教材选定、成绩评定与发表、生活指导、学校事务与班级活动的指导、班级的编成、人退学或晋级的判定、学生惩戒等有关学生身份事项、学校工作的分配、教师的研修等事项.此种教育外部事项与内部事项的划分在国民教育权论里体现为把教育权区分为教育内容与教育行政.教育的外部事项属于教育行政的范畴,教育行政机关要积极发挥作用,保障教育得以顺利进行的外部条件.不过教育条件皆与教育财政有关,因此原则上不得不由立法机关予以决定.但是,教育条件涉及国民的受教育权与教职员工的工作权、生存权的实现,且与教育目标的实现有关,因此不能由立法机关与行政机关专权决定,而应使与教育有关的各方面人员能有参与教育行政的权利.教育的内部事项系指教育内容而言,为确保教育的自主性与专门性,尊重学术自由,应承认各级学校的教育自治,不应承认教育行政的教育内容决定权,不过教育行政机关仍可就涉及教育条件的整体内容进行指导与建议,但不得采取权力行政的指挥命令的形式.

我国当前的国家学位制度是国家教育权论的体现.《学位条例》第1条指出立法宗旨虽是“为了促进我国科学专门人才的成长,促进各门学科学术水平的提高和教育、科学事业的发展”,但其着眼点最终在于“以适应社会主义现代化建设的需要”,因此学位制度的建立从根本上应服从国家发展战略.所以国家对于学位制度予以全方面的介入,学位授予权从根本上成了一种教育行政权,而国家事实上也在以一种刚性的权力行政方式开展对于学位授予活动的管理.从形式上表现为国家对于学位授予权采取行政许可的授权方式,不仅审定高等学校的学位授予资格,而且审定学科专业的学位授予资格；通过制定《目录》,控制着高等学校的学科发展方向；通过立法制定统一的学位授予标准,控制着高等学校的学位授予活动.这样,国家对于学位事务,不仅介入学位行政管理事项,而且介入高等学校的教育内容,凸显出了国家对于教育的强有力的影响,学位制度成为培养国家所需人才,实现国家发展目标的重要工具,而高等学校的自主性、教师的学术自由权、受教育者的自我实现与发展在这里却显得黯然失色.随着政府职能的转变

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因此,若扩大高等学校学位授予自主权,从宪法基础上来讲,应是坚持国民教育权论,而不是国家教育权论.学位制度是高等教育制度的重要组成部分,学位授予权作为教育权的重要内容,作为规制其行使的学位制度应是大学学位制度而不是国家学位制度,学位授予权应属于高等学校的固有权利,每个高等学校一经成立即应享有颁发本校学位的学位授予权,不同高等学校的学位证书其含金量并不相同,而是与其教育质量成正比例关系.同时,事实上,高等学校对于学位论文的学术评定涉及教育内容的决定,学位授予属于教育的内部事项,因此学位制度本质上也应是大学学位制度,以保障高等教育的自主性和教师的学术自由.以国民教育权论作为学位制度的宪法基础,也并不排除国家对于学位事务的介入,不过这种介入仅止于学位管理事项,使学位制度的发展尊重高等教育的发展规律,符合社会公共利益；国家对于学位授予工作只能进行宏观指导,而不是全面的直接的管理,学位授予的条件、学科专业的调整、学位证书的格式等应由高等学校自主决定,否则不利于高等学校培养自治自律的精神；而国家则要提供良好的外部条件,诸如宽松的政策环境和法律环境,保障教育经费,建构大学学位制度等,以促进高等教育的科学发展.

二、大学自治作为学术自由的制度性保障

我国《高等教育法》第11条规定“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行管理”.这就为我国高等学校自主办学提供了法律依据,不过与西方国家相比,我国并没有使用大学自治的概念,《教育法》第28条规定了学校的一系列权利,《高等教育法》使用了“自主办学”这一术语,在第32至38条中明确了高等学校“自主管理”的事项,《关于教育体制改革的决定》运用了“办学自主权”的表述方式,学术界也认为“办学自主权”是更多地具有中国特色的概念,不同于西方的大学自治.当前,我国的高等学校办学自主权,不是一种具有宪法意义的制度,而是高等学校的一项法律权利,这由《高等教育法》可窥一斑；不是自下而上而后经过宪法确认的权利,却是经由政府转变职能通过改革自上而下释放出来并由《高等教育法》规定的权利；主要目的不是为了保障学术自由,而是为了发展高等教育事业,实施科教兴国战略,促进社会主义物质文明和精神文明.

制度性保障概念的提出,始自德国魏玛宪法时期学者沃尔夫,理论的体系化则应归功于施密特.制度性保障指的是在宪法规范之下,某些具有特定范畴、任务及目的的制度应为国家宪法所承认,受到宪法的特别保护,而非立法者借着订定或修改法律得以废弃.施密特认为魏玛宪法第142条“艺术、学术及其教学是自由的.国家应予保障并奖励之”的规定,即是确保德国大学之讲学自由在其具有学术自治的制度构造上,免于受到排除与毁弃.立法者对于公立大学事务,虽予以规范,但大学本身的自主性,却不容侵犯,以此来保障大学自治制度.然而,二次大战以后,经由学说的发展,制度性保障不再是与基本权利相对立的概念,而是合而为一,称为基本权利的制度性保障.制度性保障与基本权利相互结合,而成为基本权利的客观功能之一,产生制度性基本权利的理论.著名学者Haberle认为,宪法规定的基本权利具有双重性格,即个人权利与制度.基本权利从权利人的角度而言,是主观公权利,而从生活关系角度而言,则为制度.不可否认,我国的大学制度来源于西方,虽然具有自己的本土特点,却仍然具有高等学校共同的特质,与西方高等学校具有一定的共通性.建构大学自治制度,确立大学自治的宪法意蕴,有助于尊重高等学校的办学规律,维护高等学校的自治氛围,促进学术的自由发展,同时有助于进一步厘清国家与高等学校的关系,避免国家对于高等学校的不当干预.为了区别于教育学传统意义上理解的、作为法律权利的高等学校办学自主权的概念,本文采用了大学自治或大学自治权的概念,这里的大学自治是学术自由的制度性保障,大学自治权是学术自由权的保护法益.

我国宪法第47条规定,“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由.国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作,给以鼓励和帮助”.可视此条款为对学术自由基本权利予以保障的宪法依据,这里的“进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”,正如条款后半段所释,强调的是因活动的创造性,而使活动人享有自由权利.按照德国学界对于学术自由的理解,那么学术自由一般而言包括研究自由与教学自由,而是否包括学习自由则尚有争议；台湾地区将“讲学自由”通过大法官解释的方式将其解释为学术自由,并指出包括教学自由、研究自由与学习自由.就我国而言,这里的“进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”,很明显,应当包括研究自由,这里基本权利的主体是公民,是指任何从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自然人；虽然任何人均可从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动,不过,当今高等学校仍是学术发展的重力场,高等学校教师仍是学术自由权利的重要主体.本文这里讨论的学术自由是在高等学校的领域内开展的.

而在高等学校里,教学活动与研究活动互为一体,在教学活动中开展研究,把研究成果在课堂上予以阐释,因此,高等学校教师开展的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由内在的包含了教学活动的自由,所以,宪法第47条如若作为学术自由的宪法性依据,那么从外延上来讲当包括研究自由与教学自由.虽然大学生也可以进行一定的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动,并可以成为基本权利的主体,但是在高等学校大学生主要是作为这些文化活动的参与者,这些文化活动是教师主导的教学活动的一部分,主要是培养大学生的创造性及其探索精神,提高其学术研究能力.鉴于此,这里的学术自由解释为不包括学习自由为宜.也即是说,宪法第47条作为学术自由的宪法性依据,在高等学校领域,学术自由基本权利的主体是高等学校教师,外延包括教学自由与研究自由.

在我国,除了《宪法》对学术自由做出有关规定外,《高等教育法》第10条规定,“国家依法保障高等学校中的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由.在高等学校中从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动,应当遵守法律”.高等学校中的文化活动,既有教师学生个人开展的文化活动,也有高等学校自身组织的文化活动；但是不管是个人开展的活动,还是组织开展的活动,也都是在高等学校这个自治团体内部进行的,因此该款应解释为国家不仅仅保障教师学生个人的学术自由,而且保障高等学校这个学术场所的学术自治氛围,即是保障大学自治制度,这是因为只有高等学校拥有宽松的学术环境,才有利于教师学生自由地开展学术研究,促进学术的繁荣与发展.

根据《宪法》和《高等教育法》,借鉴德国的制度性保障理论,可对我国学术自由的宪法内涵作出如下界定：第一,学术自由是高等学校教师的基本权利,主体是个人,包括研究自由与教学自由,而研究是学术性的研究,教学是学术性的教学,从性质上来讲体现为一种防御权；第二,大学自治是学术自由的制度性保障,高等学校享有大学自治权.大学自治是一种团体性的学术自由,是高等学校代理性地、整体性地行使教师个人的学术自由权利；第三,学术自由是国家的保障义务,构建教师最大程度上自我实现的学术环境,形成学术自治空间,以促进高等学校中学术的进步与发展,建设创新型国家,体现为一种客观价值秩序.第四,学术自由与大学自治是互为表里的关系,宪法保障学术自由必须保障大学自治,反之,没有大学自治的保障,学术自由则毫无意义.因此,宪法虽未特别明确规定保障大学自治,但是由学术自由就可以引申出宪法对于大学自治的保障,大学自治从而具有了宪法意蕴.大学自治在消极面向上,指的是高等学校应不受其上级机关指令的约束；在积极面向上,则指高等学校对于研究、讲学等相关学术活动,享有独立的学术自治权利,而且是由高等学校内部的成员自行规范与管理.也就是说,经由大学自治作为学术自由的制度性保障,使高等学校的学术生活领域为宪法第47条所保障.

大学自治作为学术自由的制度性保障,意味着大学自治不仅仅是《高等教育法》第11条规定的一项法律权利,而且是宪法第47条作为基本权利的学术自由的客观保护法益,大学自治权不应理解为政府授予高等学校的行政权力,而是高等学校作为教学研究机构的固有权利,国家不再是让权于高等学校,而是应还权于高等学校,学校虽有公私之分,学术却无公私之别,因此学术自由的权利主体不局限于公立高等学校的教师,也包括私立高等学校的教师,同时制度性保障当初虽是一项公法制度,但是随着时代的发展,其保障范围不仅仅及于公立高等学校,也应及于私立高等学校；大学自治系为确保学术自由的制度,只要是高等学校便应当享有,并不因为是国家或私人设立而有所不同；亦不会因为是法人或行政机关而有差异.

确立大学自治制度,那么需要进一步明晰大学自治的范围.我国《高等教育法》第32—37条规定了高等学校的包括招生权、学科专业设置调整权等在内的6大类权利,学界一般认为高等学校的办学自主权就局限于法律所列举的权利.但是,这是基于高等学校办学自主权属于一项法律权利而做出界定.在以宪法为基础的大学自治制度下,大学自治受宪法规定的学术自由基本权利的保护,那么只要是与学术自由相关的权利,都应属于大学自治的范围,大学自治的范围并不以法律明文列出的权利为限,法律列出的权利仅是例示性的,而不是列举性的.所以,学位制度应是国家学位制度性质还是大学学位制度性质,需判断学位授予是否属于高等学校的自治范围.在德国,对于高等学校从事的事项有基于自治行政和委办行政的划分方法,认为高等学校从事的有关学术、研究及教育的事项是其固有作用领域中的事务,属自治行政；受国家的委托执行的国家任务是委办作用领域中的事务,属委办行政.在我国国家学位制度之下,学位授予属于委办事项,是高等学校经授权完成国家行政任务.但究其根本,评价的学术性是学位授予活动的基本

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在学位授予中,教师的学位评定权既体现了大学自治权,又体现了个人的学术自由权.这是在于,教师不是以个人的名义,而是受高等学校的委托,作为答辩委员会、学位评定分委员会的评委,基于其专业背景和学术能力,对于学位论文是否符合学位法律法规以及学位授予细则的要求而做出的判断,因此其评价结论的行为效果归属于高等学校,是高等学校对于学位申请人做出的学术评价,而不是教师个人对于学位申请人的学术评价.与此同时,对于教师而言,在学位评定中对于学位论文的学术水平,需不受干扰地自主做出评价结论,因此,也是在行使作为个人基本权利的学术自由权.宪法保障基本权利的实现,但是其所要保障的基本权利的权利主体不是孤立的个人,而是生活在社会中的个人.为了让在社会共同体中生活的每个人,尽可能地享有相同的基本权利,因此,必须允许对基本权利加以限制.具体到学位授予领域而言,为了避免侵犯学位申请人的受教育权,教师个人的学术自由权的行使必须加以限制.所以,教师进行学位评定时一方面可以充分地行使宪法赋予个人的学术自由权,但是基于评委身份获得的学位评定权由于对学位申请人产生了强制性和支配性影响,因此具有了权力的特征,所以需要对教师的学术自由权予以限制.这种对于基本权利的限制,是来自于宪法本身的内部限制,需通过利益衡量原则加以解决.基本权利在作为宪法的基本价值决定的同时,也建立了整体法秩序在立法、行政、司法之组织架构下的客观价值秩序.

三、结语：走向大学学位制度

大学学位制度之下,学位授予不再是委办事项,而成为自治事项,这就意味着高等学校一经成立,同时即具有学位授予权,是高等学校作为教学研究机构的一项固有权利——自治权,而不再是来自于法律的授权；不管是公立高等学校还是私立高等学校,无一例外地具有学位授予权,从而根本改变国家和高等学校在学位授予事项上的权限分配,国家还学位授予权于高等学校,以使高等学校在学位授予事项上拥有广泛的自主权.

从国家学位制度到大学学位制度的转变,意味着学位制度性质的根本性转变,由此将重塑国家与高等学校的关系.学位制度的改革,不仅仅是一项单独的政策选择问题.从国家学位制度到大学学位制度的转变,对于学位立法、行政监督以及司法审查带来深远的影响.同时,对高等学校学位授予权的规范行使也提出了新的要求,高等学校应增强法治意识,遵循正当程序原则,始能既保证高等学校的学术自由,又能实现国家的依法监督,还能维护受教育者的合法权益.

（责任编辑：子聿）