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摘 要：道路运输是交通运输业的重要组成部分,道路运输业的快速发展只有在完善、高效的道路运输管理模式下才能持续下去.文章在总结现有研究成果的基础上,对我国道路运输管理模式现状进行阐述,并列举道路运输管理模式存在的突出问题,最后提出一些改革设想,以期能从客观、务实的角度为道路运输管理模式改革研究提供新的见解.
关 键 词：道路运输交通运输管理管理模式改革
我国综合运输体系现正在不断地加快建设进程,城乡道路运输一体化的发展也在深化推进中,而在综合运输体系中发挥着基础性作用的道路运输,其管理模式却不断暴露出诸多新情况、新问题.道路运输市场是一个全国统一的大市场,道路运输的快速发展与道路运输的管理息息相关,只有道路运输管理模式完善、高效,才能保证道路运输市场持续、健康、稳定的发展.我国道路运输管理模式显然已不适合经济社会发展的阶段,道路运输管理模式需借机进行改革.
1研究现状
1.1国内研究现状.
1.1.1基础理论研究.贺宏斌,李升朝在《公路路政管理与行政执法政策指南实用全书》中,从道路运输行政执法角度阐释了相关的执法政策[1]；王成钢在《道路运输行政管理职能》中对道路运输的行政管理职能也做了较为详尽的描述,提出了市场经济条件下道路运输行政管理应有的职能[2]；郗恩崇在其《道路运输行政管理学》一书中,分别从法律依据、行政职能、体制机构、从业人员管理、综合执法、行政许可管理、相关业务行政管理、国际运政及行政复议和诉讼等方面具体梳理了道路运输行政管理理论,并使之形成更加完善的知识体系[3].
1.1.2管理模式改革研究.张圣忠等认为,当务之急是对我国现有道路运输管理模式的“条块管理”模式进行改革[4]；张曰森从行政组织学的角度,对省以下地方道路运输管理体制改革进行研究,提出了按照马克思主义行政组织学的原则,改革现行运政机构的设想[5]；张萌针对成品油价格与税费改革的新形势,对目前道路运输管理机构职能存在的突出问题进行了分析,并强调统一管理,“因地制宜”的管理方式[6]；徐剑东对道路运输管理存在的问题进行分析,认为只有通过实现具体子目标才能保证总目标的最终实现[7].
1.2国外研究现状.国外的交通运输管理模式主要有两种模式.
1.2.1集中式管理.交通运输行政管理体制中的集中式管理,是将各种运输方式的规划、建设、运营、管理归于一个政府主管部门,实行统一决策.目前世界上大多数国家都实行集中式管理模式,如英国、美国、日本、法国、俄罗斯等都设有运输部或者交通部（名称不一）,全面负责公路、水路、铁路、民航、管道和城市交通,甚至还涵盖邮电、旅游等其他政府职能.
1.2.2分散式管理.交通运输的分散管理即按照运输方式设立若干政府主管部门,对一种或多种运输方式分别实行管理.分散式管理模式的优势是管理的专业化水平高,不足之处是部门与机构间难以进行充分的沟通和配合,综合效益不高.分散式管理模式相对更适合于国家实力相对薄弱、国内资源相对短缺的时期,实行分散管理便于政府集中多方力量发展某一运输方式.
2我国道路运输市场管理模式现状
我国交通运输管理长期实行的是在计划经济条件下形成的分散式管理模式,各种运输方式由不同的部门分别承担其管理职能,这导致我国道路运输业的整体发展水平不高,行业管理基础建设薄弱,并已成为综合运输体系中的薄弱环节.
2.1从行业的外部关系来看,道路运输主管部门与政府其他行业部门多头行政,权责不清的现象比较普遍.道路运输管理涉及交通、、城建等多家部门,管理界限难以划分,管理职责交叉矛盾,形成政出多门、多头管理局面,降低了运管机构的权威性[8].比如,县运管所本应承担县级道路运输行业管理工作,具有把握运输市场准入关、营运车辆技术管理关、营业驾驶员从业资格关、驾校培训资质关、加强安全生产监督等职能.实际上,这些职能被、城建、农机等部门支解或被上级管理部门限定,这样使县运管部门职而不能,运政执法随意性大,不符合道路运输经济管理的客观规律.同时,从行业的内部关系来看,管理横向部门设置过多过细,纵向层级间则边界模糊,结构复杂.
2.2各级道路运输管理机构名称不统一.目前,全国道路运输管理机构名称缺乏统一性、规范性.例如,各省级运输管理机构常见的就有6种：①北京、上海、山西和内蒙交通运输管理局.②河北、河南、湖北、江苏、浙江、广西、重庆、宁夏和新疆道路运输管理局.③安徽、云南、贵州、湖南、四川、甘肃和青海公路运输管理局.④天津市道路运输管理处、广东省交通运输厅综合运输处.⑤山东交通运输厅道路运输局、海南省道路运输局.⑥辽宁、吉林、黑龙江、福建、江西、西藏和陕西运输管理局.各地、县级的运输管理机构名称更是种类众多,编制混乱,事业编制和公务员混合编制常见.
2.3道路运输市场城乡分割管理.目前,公路建设和公路运输由交通部门管理,而城乡道路建设和城市公共客运交通由建设部门管理.随着经济的发展,城乡界限越来越模糊,分割管理使城乡交界地段公路与道路建设不能有效衔接,城市公共客运与城乡、城际客运脱节.
3改革设想
道路运输管理的基本特征是集中统一性、经由市场进行计划管理、政府管理和行业管理有机结合,以保证道路运输管理的协调、顺畅和高效.
3.1建立统一的道路运输管理体制.实行“统一领导、分级管理”体制和“部门协作、区域统筹”的沟通机制,这是今后我国道路运输管理体制改革的可行方向之一.将目前安全监督司负责的公路安全生产监理、以及其他部门参与的部分道路交通管理职能和目前多部门管理的城市公交管理一并划归道路运输管理机构.在管理方法上,应避免僵硬、刻板的管理思维,可运用政策法规管理和经济管理灵活结合、以经济手段为主的管理方式,主管部门运用经济杠杆调节不同经济主体间的物质利益关系.3.2实行“条块结合、以块为主”的管理模式.明确各级运管机构职能,即省级以决策为主,市级以实施为主,县级以执行为主,形成从上至下管理集中、分工明确的运行机制.在我国道路运输行政管理的实践中,各级交通主管部门及道路运输行政管理部门一直都在探索道路运政管理的有效模式,通常采用的是“条条管理”、“块块管理”及“条块管理”等三种模式,而其中备受肯定的是“条块管理”模式.这种模式整体采用垂直管理,不仅可以保证政令统一,还可以最大限度地发挥地方政府和运管机构的管理积极性与责任感.
3.3重视行业协会建设.中国道路运输协会作为一家行业性、非营利性的全国性组织,对道路运输市场的管理有一定的辅助作用.中国道路运输协会各项业务按照“提供服务,反映诉求,规范行为”的要求,在道路运输市场管理中,进一步发挥重大作用,充分体现出行业协会作为行业主管部门与企业间的桥梁纽带作用,切实维护好市场主体的正当权益.因此,在对我国的道路运输市场进行管理时,理应把行业协会的作用考虑在内.
3.4“政企分开”是建立交通运输市场机制的基础.积极推进政、事、企分开,政府与市场中介组织分开,着力转变道路运输管理的重心和手段.在政事分开的同时,在交通运输主管部门及其专业管理机构的组织结构模式上,应主要应体现为“横向部门制+纵向层级制”的直线职能制,以职能定位为基础,横向部门化设置机构,纵向层级化界定权责.
4结语
对道路运输管理模式的研究,可以使我们更加清楚其存在的问题的严重性和明确道路运输改革的方向：道路运输管理体制改革是未来我国道路运输发展的必经阶段,从中央到地方的“大部制”式的管理模式,仍是未来我国道路运输发展最可行的模式.文章较详细地分析了现行管理模式下存在的弊端,由此提出了一些改革设想,但并没有对这些改革设想进行有效评价,它是否适合未来改革的实际情况还有待进一步研究.