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作者简介：
郑祖梁,男,土家族,1988-01,湖北恩施人,湖北民族学院,硕士,研究方向：中国少数民族经济.
摘 要：本文主要关注恩施州在2011年提出并施行的新型城乡社会养老保险问题.经过分析发现,恩施州城乡社会养老保险差距明显,即使是这一政策出台以后,这一问题并没有得到彻底改观,农村养老仍然存在供给不足、投入太少、养老体制不完善等问题.结合恩施州人口分布及年龄结构,认为目前这一阶段主要还是应该以“外部”输血为主来发展“新老保”,比如政府政策、资金等方面的支持；长远来看,“内部”造血才是根本出路,通过发展农村经济、提高农民收入,真正实现城乡社会养老保险统筹发展.
关 键 词 ：恩施州；养老保险；“新老保”
一、引言
老年问题是一个世界性的问题,在我国,人口老龄化和高龄化、失业现象加剧、弱势群体增加、城乡收入差距进一步扩大、巨额社会保障隐性负债等一系列社会问题逐渐凸现出来,影响着我国社会经济持续健康发展.
针对我国水平低下、地域差别明显的社会养老保险,学术界进行了广泛的研究.城乡之间养老保险水平差距研究是我国学者关注的焦点,王国军（2000,2002）认为农村社会养老保险落后的原因“是这个制度存在覆盖面小、共济性差,制度存在不稳定性和保费筹集原则与参加自愿性原则存在矛盾这三大缺陷”共同引致的,他是从体制本身的缺陷来分析的.田凯（2000）认为作为公共品的农村社会养老保险,其发展如此落后的根本原因是政府没有担负其唯一供给者的重任,也即供需之间的不对称矛盾造成的.马斌（2001）主要从法律规范角度进行了分析,认为城乡之间养老保险差别明显的主要原因是农村养老保险没有任何法律制度保障,而城镇具有一定的强制性养老义务,而农村没有任何强制性规范.邓大松（2010）对新型农村养老保险的难点进行了总结,认为“其在推行中会遇到地方政府筹资难、经办管理服务难、基金管理难、参保意识维持难、制度衔接难等问题”,以至于该新模式试点效应不佳.总结起来,关于农村社会养老保险落后的研究,学界关注的重点主要基于体制本身、农村收入现状、政府扶持不够、法律空缺等,这些问题确实是制约着农村社会养老保险发展的因素.
恩施州作为土家族和苗族最为积聚的地区之一,经济发展水平落后于全国平均水平,全州工业和第三产业等劳动密集型产业分布稀少,大量农村剩余劳动力不可能在州内消化吸收,青壮年劳动力大量向沿海等经济发达地区转移,社会空巢化、老龄化现象更加严重.2011年,恩施州8县市被划归为新型城乡社会养老保险的试点地区,对于“老少边穷”的恩施来说,解决城乡之间巨大的养老差距,这是具有重大历史意义的政策举措.但是,城乡新型养老保险是创新之举,恩施州该从何处着手?如何发展?重点应该放在哪个方面?这一系列问题都值得我们引起广泛关注.
二、恩施州城乡养老保险现状及存在的问题
(一)恩施州城乡养老保险现状
2010年全国第六次人口普查,恩施州常住人口中,0-14岁的人口为614655人,占总人口的18.68%；15-64岁的人口为2315443人,占总人口的70.37%；65岁及以上的人口为360196人,占总人口的10.95%,与第五次人口普查数据对比分析,65岁以上的老龄人口比重上升了3.97个百分点①.
据恩施州抽样调查数据显示（表1）,由于统计时没有60岁分档,所以用50岁分档近似分析老龄人口分布,这样的分析更能说明老龄化问题在将来10年内给州内农村养老保险问题带来的巨大压力.如表1所示,50岁以上在全州抽样中占据了27.2%,在利川市和来凤县分别达到35.7%和30.9%,其他县市除去巴东县在20%左右以外都稳定在27%左右.这充分说明了农村老龄化问题在恩施州已经迫在眉睫,而且46-50岁的人口占比也较大,这些都对未来一段时间州内农村社会养老保险带来了严峻的考验和要求.
表1 恩施州人口年龄抽样调查数据
注：8县市每县市随机抽样100户进行统计.
人口年龄结构数据已经充分说明,恩施州社会养老保险已经到了关键时刻.尤其是农村社会养老保险面对的困难更多更复杂.人口普查数据显示,全州人口397.61万人,其中农业人口341.64万人,占比达85.9%.巨大的农村人口压力、土地养老保障能力下降等因素都给全州农村社会养老带来了巨大压力.2011年农村居民养老保险参保人数137.30万人,参保率93.5%,2012年新型农村居民养老保险参保人数138.94万人,参保率98.3%.相对来说,全州城镇社会养老保险发展相对较好,基本达到了全国平均水平.
(二)恩施州城乡社会养老保险存在的问题
首先是巨大的养老保险需求与有限的供给之间的矛盾依然存在.农村老龄化加速,农村空心化加快；农村家庭规模缩小,养老认识的变化；农村土地的保障功能弱化等因素决定着农村养老保险已经迫在眉睫.
其次是农民参保积极性不高和政府投入不足依然严重.2012年,全州农民纯收入4571元,远低于全国平均水平,加上农业生产资料价格上升、生活成本增加、教育成本上升导致农民没有额外的投入进行养老投资.恩施州财政收入来源少,长期以来,地方财政都是靠着巨大的上级政府转移支付才能勉强维持正常运转,“刚性”的财政支出决定着州政府没有额外的财力支持新型城乡社会养老保险.
再次是恩施州新型城乡社会养老保险体制本身也有许多值得改进的地方.社会养老保险有关的法律“缺位”,这是全国所面对的共同问题,“新老保”的实施都是在国家和地方政府相关政策引导下出现的,没有相关法律给予保障,政策稳定性广受质疑；筹资模式不合理,恩施州城乡居民“新老保”的筹资模式是个人缴费、集体补助、政府补贴、其他来源相结合的模式,在实际执行过程中,80%以上的参保人帐户只有个人缴费和政府补助,集体补贴理应发挥主要作用却未能给农村居民养老保险提供任何资金,而且,地方政府补助在恩施州“新老保”资金结构中按最低档水平来算只有3.79%；激励机制缺失,恩施州“新老保”中只确定了省政府和市县及政府对居民养老保险同一的补贴政策,而对缴费时间长、高档次缴费的居民没有制定适当的激励机制,在城乡居民积极性本来就不高的背景下未能充分调动居民长期缴费和选择更高档次养老标准的积极性；政府补贴不够人性化和科学性,恩施州“新老保”中规定“参保后因各种原因中断缴费或隔年补缴的,中断期间及补缴年限不享受政府的缴费补贴”,像这种“非正常”缴费现象较多,但是他们不再享有政府补贴,这很可能伤害到他们继续补缴够15年基础缴费年限的积极性,最终会影响保险的全覆盖. 这些都是目前恩施州新型城乡社会养老保险存在比较明显的问题,还有一些,比如养老保险的管理机制“缺失”、养老金保值增值困难等也是影响其发展比较大的因素.
三、完善恩施州新型城乡社会养老保险的建议
随着经济发展和社会进步,全民社会养老保险势必成为改革进一步深化的关键步伐,其发展也关系到社会经济发展的全局,是一项综合性的系统工程.恩施州从2011年就开始实施新型城乡社会养老保险,具体来说,可以从“内外”两个角度去努力.
“内部”造血是农村社会养老保险发展的根本出路,也是实现城乡养老统筹的最终决定因素.也就是说农村经济发展、农民收入增加才是从“内部”解决农村社会养老保险的唯一出路.（1）加快农业产业化、组织化建设,完善农村市场经济,充分发挥市场在农村经济中的基础性作用.农业生产“分散化”“碎片化”是恩施州农业落后的基本原因,也制约着农业产业化的实现.应该因地制宜,以区域主导农业作物为主线,发展专业性强的合作组织,实现规模效益,加强该产品在市场中的竞争地位,实现以主导产品为导向的农业产业化,摆脱“靠天吃饭”的原始农业生产模式.（2）培育新型农业经营主体.现代农业的发展要求需要有大量的新型农业经营主体的实现,充分发挥新型农民在生产中的技术性和先进管理经验.（3）完善农村土地流转制度,适度扩大农业生产经营规模.政府应该在土地流转中充分发挥作用,鼓励农村土地适度流转、转包,并提供相应的扶持和技术支持,适度扩大农业生产经营规模.也可以以创建农业合作社的形式,农户以土地入股,政府组织经营,经营分红可以和养老保险金交付挂钩,创建新型的“土地养老模式”.（4）着力提高农民收入,调整收入来源结构.通过农业产业化、组织化,培育新型农民实现农民收入水平提高.同时,针对过剩的农村劳动力,通过城镇化鼓励其进城,在城镇就业生活,提高收入水平享受档次更高、更稳定的城镇职工养老保险；也可以,对农民进行职业技能培训,通过劳动力转移,增加其工资性收入.
“外部”输血是解决目前恩施州农村社会养老保险低水平的主要手段.（1）政府转变职能和工作重心,向农村倾斜,加大农村社会保险的资金投入.包括政府要适当增加财政投入,提高地方政府在养老金组成中的比重,省政府和政府要加大对恩施少数民族地区的财政转移力度.（2）完善先行的“新老保”中不合理不科学的地方,实现这一政策的公平性、全面性和人本性的统一,重要的是要逐步增加政策中的激励机制设计,从政策优惠和资金等级方面提升农民参保和选择更高等级养老保险的积极性.（3）完善“新老保”的管理机制和养老金发放体制,从多渠道解决养老金保值增值困难.
总之,社会养老保险的推行和推广是一项关乎全民福祉的综合性系统工程,无论是其发展的外部环境还是该制度本身总会出现一些问题,而且随着外部环境的变化,其体制也要作出相应的转变和完善.只有认清问题的实质,作出相应的改革措施,才能使社会养老保险不断完善,真正实现其惠及全民的根本宗旨.（作者单位：湖北民族学院）