美国农业保险法对政府作为义务的规定其

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摘 要 ：为解决农业保险的市场失灵并防止政府失灵,美国通过立法对政府在农业保险中的作为义务进行了详细而系统的规定.美国联邦政府依法应履行的义务主要包括建立联邦农作物保险公司、制定保险规则、提供资金支持、数据收集与信息发布、监督与处罚、协助与合作等.我国农业保险立法刚刚起步,有必要借鉴美国的经验,通过制定政策性农业保险专门法规、强化政府作为义务、重视程序规则等措施,明确政府在农业保险中的职责和义务,以法律的强制力确保政府支持农业保险的规范性和可持续性.

关 键 词 ：农业保险；政府作为义务：立法

中图分类号：D912.284 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）10-0141-04

农业保险能够为农民在农业生产中因自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供风险保障.具有提高农业抗风险能力、保障国家粮食安全的功能.2004年以来,我国连续十年的“一号文件”都提到要加快农业保险制度建设,政府的引导和推动使我国农业保险进入新的发展阶段.但是,长期以来我国农业保险主要依靠政府发布文件来规范,2013年3月1日起施行的《农业保险条例》对政府在农业保险中的权利义务缺乏明确规定.而哈耶克在论述政府干预的“可为和不可为”时指出：“政府所采取的一切强制性行动,都必须由一稳定且持续的法律框架加以明确的规定,而正是这种框架能够使个人在制定计划时保有一定程度的信心,而且还能够尽可能地减少人为的不确定性.”

美国的农业保险法始于上个世纪30年代,在70多年间不断修订与补充,形成了目前世界上最为完善的农业保险法律体系,其对政府在农业保险中的作为义务有详细规定.本文梳理和归纳了美国农业保险法中关于政府作为义务的规定,以期能够对我国通过法律机制督促、保障政府在农业保险中正确定位、高效地履行职责,进而推进农业保险长期稳定地发展有所裨益.

一、美国农业保险立法的历史沿革

1.1938年以前：立法酝酿阶段

1938年以前,美国的农作物保险由私营保险公司在小范围内经营,但均以失败而告终.1922年美国农业部公布了1909—1918年间农作物严重受损情况,加之1920年和1921年发生了两次农产品价格剧烈下跌,国会开始关注农作物保险立法并于1923年4月举行听证会,但未形成决议.1936年,富兰克林·罗斯福在总统选举中将农作物保险作为一项竞选议题,农作物保险立法被再次提上日程.同年发生的大面积干旱和持续的沙尘暴对美国农业造成巨大损害,这也直接推动了农作物保险的立法进程.

2.1938-1980年：试验调整阶段

1938年,美国国会通过《联邦农作物保险法》（FederMCrop Insurance Act）（P.L.75-430）,为政府开展农作物保险计划提供了法律依据和政策保障.联邦农作物保险公司（Federal Crop Insurance Corporation,FCIC）随后成立,负责农作物保险计划的实施.实施初期,农作物保险一直面临着可保品种少、可保面积有限和参保率低的问题.针对这些问题,1980年以前《联邦农作物保险法》共经过了12次修改.

3.1980-2000年：改革发展阶段

《1980年联邦农作物保险法》（Federal Crop Insur-ante Act of 1980）（P.L.96-365）的颁布,结束了联邦农作物保险长达42年的试验.该法授权联邦政府在全国全面推行农作物保险；要求政府为参保农民提供保费补贴：允许经批准的私营保险公司参与经营；提高了保障水平：授权FCIC开展蔬菜、水产品、林产品以及牲畜等保险项目的研究与试点.但是,在接下来的十多年里自然灾害频发,国会一连通过了四部特别灾难援助法案,无偿的灾难补贴与农作物保险形成替补关系,严重阻碍了农作物保险的推广.

《1994年联邦农作物保险改革法》（Federal Crop Insur-ance Reform Act of 1994）（P.L.103-354）取消了政府对农业损失的救济计划；设立巨灾保障保险作为农作物保险的基本保障,推出较高保障保险满足农民更高水平的保险需求；大幅提高政府对保费的补贴.该法还规定,不参加联邦农作物保险的农民不能得到政府其它计划（如农户贷款计划、农产品价格保护计划等）的帮助,形成了事实上的强制保险.

4.2000年至今：巩固完善阶段

《2000年农业风险保障法》（Agricuhure Risk Protec-tion Act of 2000）（P.L.106-224）允许私营保险公司参与农作物保险新产品研发；允许FCIC试办牲畜保险；增加政府给予的保费补贴,以鼓励农民投保更高保障水平的保险.

2008年农场法案提出将农业灾害救助作为联邦农作物保险的补充.该灾害救助项目对遭受农作物产量或质量损失的农民给予援助,是一个农场收入保障项目.但是,只有投保了联邦农作物保险,农民才能取得被救助资格.

国会每年对联邦农作物保险计划的有效性和运作情况进行审议,适时对《联邦农作物保险法》进行修订和完善.最近一次修订于2011年在美国国会第112届会议（P.L.112-55）上通过,并于2011年11月18日生效.

二、美国农业保险法对政府作为义务的规定

美国农业保险法对政府作为义务进行全面系统的规定,是为了在农业保险市场失灵的条件下,规范国家公权力干预农业保险的手段与限度,即克服农业保险的市场失灵与政府失灵,从而提高农业保险的社会效益.

市场失灵是指市场无法有效率地分配商品和劳务.农业保险属于准公共物品,如果政府选择不作为,其所具有的正外部性将导致供给和需求的无效率.Karmer对美国1982年以前的农业保险进行研究后指出,1938年以前农作物保险因为没有政府补贴或干预都失败了,农作物保险是在政府干预后才得以发展的.美国的政府干预解决了农业保险市场失灵问题,对政府作为义务进行法律规定是为了平衡社会利益与私人利益、提高社会整体福利. 政府为解决市场失灵而介入农业保险,但政府行为也可能出现缺乏效率的结果,即政府失灵.政府作为国家权力的执行机构是由许多人组成的,因而政府具有经济人特性,会选择和实施有利于自身效用最大化的决策.从而导致政府公共选择的结果偏离公共目标.为了防止政府介入农业保险后出现政府失灵,美国把农业保险公共决策的制定和执行都纳入了法律范围.

美国农业保险法对政府作为义务的规定集中于以下几个方面：

1.制定统一的保险规则

根据《联邦农作物保险法》的规定,美国于1938年建立了联邦农作物保险公司（FCIC）.FCIC为农业部下属机构,由美国财政部支付5亿美元股本,其总经理由农业部长任命.法律赋予FCIC统一制定联邦农作物保险合同条款的权力,并且将条款发布在联邦法规（code of Fed-eral Regulations,CFR）中.联邦农作物保险的销售、险种、承保对象、保障范围、保险费率、损失评定、再保险等重要事项全部由农业部或FCIC决定,相关规则被纳入了《联邦农作物保险法》.

FCIC有权承保《联邦农作物保险法》中规定的所有种类农作物保险,但1980年之后,政府鼓励私营保险公司承保,FCIC则逐渐减少了直接承保业务.到2001年,FCIC基本已不再直接承保.法律规定,私营保险公司经FCIC的审核批准后,才能经营政府推行并给予补贴的农作物保险.2013年,经批准的私营保险公司为15家.私营保险公司承保费率由美国农业部的农业风险管理局制定,通过不同费率进行市场竞争被明确界定为违法行为.

2.提供资金支持

美国政府每年通过农业拨款法案为联邦农作物保险计划的实施提供专项资金,这些专项资金被统称为“政府成本”.2000—2012年,政府成本最低为21.75亿美元.2012年高达140.71亿美元,保费补贴与经营管理费用补贴是其中最主要的部分.（如下表所示）

为提高参保率,《1980年联邦农作物保险法》要求联邦政府为参保农民提供保费补贴,最高保费补贴率为30%.《1994年联邦农作物保险改革法》提高了保费补贴率,并规定巨灾保障保险（Catastrophic Risk Protection.CAT）的保费由政府全部承担,额外保障保险（AdditionalCoverage）的保费补贴率随保障水平升高而降低.《2000年农业风险保障法》再次提高保费补贴率,最高达67%.2008年《食品、保护和能源法》规定,农民投保联邦农作物保险时,必须按保险单位选择保障水平.同一保障水平下,全农场单位的保费补贴率最高,企业单位次之,基本单位和选择单位最低.2012年,新的美国农业法案《农业改革、食品与就业法》对保险单位三个层次的保费补贴率保持不变,但新设了区域农作物保险保费补贴率.

根据《联邦农作物保险法》的规定,美国政府对私营保险公司因承保联邦农作物保险所付出的经营管理费用进行补贴.1998年,补贴率为纯保费的27%；1999年及以后每年,补贴率为纯保费的24.5%.

法律还规定,美国政府通过标准再保险协议与私营保险公司进行风险分担.私营保险公司可将一部分风险较高的保单责任转移给FCIC,而保留那些风险相对较低的保单责任.对于转移给FCIC的保单,私营保险公司向投保人收取的保费全部上缴FCIC,当被保险人提出索赔时,私营保险公司先赔偿被保险人的损失,再从FCIC获得补偿.此外,政府还承担FCIC的雇员薪水.联邦农作物保险的研发、推广和教育费用,以及巨灾风险转移等方面的资金支出.

3.信息发布与协助

为了使农民、社会公众、政府部门了解联邦农作物保险的运作情况,法律规定FCIC及农业部有义务进行相关数据收集和信息发布.FCIC通过农民提交的报告和记录,收集被保险农产品的年度数据,包括农作物的土地面积、亩产量、已种植和未播种的土地面积等.FCIC通过农业部的地方办事处使农民获得最新的联邦农作物保险信息,以及农作物保险代理人和保险公司名单.

法律规定其它政府部门负有协助FCIC开展联邦农作物保险的义务.例如,土壤保护局应协助FCIC按照风险和生产能力进行土地分类以及开展土地保护活动；林务局应协助FCIC发展林木保险；国家食品和农业研究所、农业研究服务局、国家海洋大气管理署和其它有能力为联邦农作物保险计划提供服务的政府机构和公共组织应与FCIC建立合作关系,提供天气预报、害虫治理、技术改良等服务.

4.监督与处罚

农业部依法对联邦农作物保险计划的运作进行监督,具体实施由农业部长授权FCIC进行,农业研究服务局承担协助监督的职责.如果投保人、私营保险公司、保险代理人、损失理算人或其它人故意不遵守联邦农作物保险计划或提供虚假信息,法律授权农业部长根据违规的严重性进行处罚,处罚的措施包括：罚款；取消农民获得其它农业优惠待遇的权利；取消保险代理人、损失理算人、私营保险公司从事联邦农作物保险的资格.

三、美国农业保险立法关于政府作为义务的规定对我国的启示

法律对于政府作为义务的明确规定,使得美国政府能够规范并且持续稳定地在农业保险中发挥作用,这是美国农业保险成功开展的重要保证.2013年3月1日起施行的《农业保险条例》是我国关于农业保险的第一部专门法规,标志着我国农业保险立法有了实质性进展.《农业保险条例》对国家关于农业保险的支持作出了原则性和方向性的规范,但对于政府作为义务的规定有待完善.对此.本文提出以下建议：

1.制定政策性农业保险的专门法规

农业保险可分为商业性农业保险和政策性农业保险两大类：商业性农业保险以商业利润为目标,政府除履行监管职责外,不进行任何干预；政策性农业保险以实现国家的农业和社会经济发展目标为取向,政府作为主体,通过给予政策扶持、优惠或补贴等参与其运作.因此.政策性农业保险特别需要对政府的权利义务作出明确界定.美国的《联邦农作物保险法》实质上是一部政策性农业保险的专门法,它对有联邦政府补贴的农业保险进行规范.冰雹险等商业性农业保险则由商业保险法规范.加拿大、法国、西班牙、日本等国的农业保险法律,也都只规范政策性农业保险（或称之为“政府补贴的农业保险”）,而不涉及商业性农业保险. 我国《农业保险条例》将商业性农业保险和政策性农业保险置于一个法律架构下共同规范.《农业保险条例》第二条给出了农业保险的一般性定义,即“是指保险机构根据农业保险合同,对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失,承担赔偿保险金责任的保险活动”.《农业保险条例》第三条第一款指明“国家支持发展多种形式的农业保险,健全政策性农业保险制度”.对此,我们的理解是“多种形式的农业保险”包括商业性农业保险和政策性农业保险,但国家特别重视“政策性农业保险”.从我国现行的法律法规来看,无论是《保险法》、《农业法》,还是新施行的《农业保险条例》,都没有对什么是政策性农业保险以及政策性农业保险的业务范围进行界定,也没有明确区分不同形式农业保险之间的政策和法律适用,这很容易造成农民、保险机构和政府部门认识上的混淆,特别是对于政府部门,更容易造成执行上的困惑和操作上的失误.因此,有必要制定专门的政策性农业保险法规,明确规定政府在其中应尽的职责.

2.强化政府作为义务

我国现行法律法规对于政府在农业保险中应履行哪些职责、如何作为,缺少全面系统的规定,仅有的相关规定也是稀少而分散的.《农业法》仅有一处有所提及,即第四十六条规定：“国家建立和完善农业保险制度.国家逐步建立和完善政策性农业保险制度.鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务.”《保险法》中也只有一条相关规定,即第一百八十六条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业.农业保险由法律、行政法规另行规定.”《农业保险条例》中关于国家对农业保险的支持措施体现为四点：一是国家支持发展多种形式的农业保险,健全政策性农业保险制度：二是对符合规定的农业保险由财政部门给予保险费补贴,并建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制,具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定；三是鼓励地方政府采取由地方财政给予保险费补贴、建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制等措施,支持发展农业保险；四是对农业保险经营依法给予税收优惠,鼓励金融机构加大对投保农业保险的农民和农业生产经营组织的信贷支持力度.

目前,我国农业保险发展中面临的主要问题是农民投保积极性不高,农业保险参保率过低.造成这一问题的重要原因是,政府对农业保险的支持政策通过文件来制定,变化多、可持续性不强,导致农民对农业保险缺乏信心.因此,必须通过法律的权威性、规范性、强制性来规范政府在农业保险中的行为

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3.重视程序规则

法律的实体规则能够界定政府的权利与义务,但要使这些权利义务以公平、有效的方式实现,则必须借助程序规则所提供的方式和秩序.美国农业保险法对政府行为设置了严格的程序规则.以政府提供的保费补贴为例,《联邦农作物保险法》中不仅详细规定了补贴的险种、不同保障水平所对应的补贴率、补贴的支付方式,还要求政府公开补贴程序,明确规定了听证会制度,允许个人对程序进行监督并递交异议或提议,甚至对政府部门的答复方式和期限都作了明确规定.

2007年我国财政开始对部分农业保险进行保费补贴,补贴的范围和数额逐年增加.财政下达的2013年农业保险保费补贴预算指标为56.6亿元,同比增加16.7亿元,增长41.9%.但是由于法制不完善,地方政府扣留保费补贴、套取补贴资金的现象时有发生.因此,我国农业保险立法应当改变“重实体,轻程序”的理念,高度重视对政府作为义务的程序规定.一是明确规定政府介入农业保险的程序环节及方式,包括政府在履行职责时,何时作为、如何作为、作为到何种程度等；二是强化程序公开,包括政府在农业保险中作为的依据公开、过程公开及结果公开；三是对违反程序规则的行为主体给予处罚.

四、结语

从美国农业保险发展的成功经验来看,政府介入农业保险的行为必须以法律的形式加以明确,才能克服其随意性和非持续性.一方面,我国政府对农业保险的支持力度不断加大；另一方面,我国农业保险立法刚刚起步,对于政府在农业保险中作为义务的规定分散而稀少.因而,发挥法律在规范政府行为方面的控制功能,明确政府在农业保险活动中的权利和义务,对于加强我国农业保险市场的宏观调控,充分发挥农业保险服务社会经济的作用具有十分重要的意义,应尽快完善相关立法.

注释：

①[英]哈耶克：《自由秩序原理》,邓正来译,三联书店1997年版,第282页.

②美国的农作物保险（Crop Insurance）最初以小麦为保险标的,经过几十年的发展,其承保对象已不仅包括小麦、水稻等农作物,还包括蔬菜、果木、林木、草地牧场、牲畜、水产品等,即为我国所谓“农业保险”的范畴.

③R.A.Karmer,Federal Crop Insurance 1938-1982.Agri-cultural History,1983,57（2）,pp.181-200.

④K.H.Coble,B.J.Bart,Why Do We Subsidize CropInsurance?American Journal 0f Agricultural Economics,2013,95（2）,pp,498-504.

⑤D.A.Sumner,J.M.Alston and J.W.Glanber,Evolutionof the Economics of Agricultural Policy,American Journal ofAgricultural Economics,2010,92（2）,pp.403-423.

⑥基本单位是把投保人在某一县种植某种作物的全部土地作为一个保险单位,选择性单位则是指一个基本单位被镇分成更小的单位.企业单位是至少把两个基本单位合成一个保险单位,全农场单位则至少合并两个企业单位.

（责任编辑 刘龙伏）