“59亿元社保资金”留滞详情

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6月25日,国家审计署审计长李金华向全国人大常委会做《关于2002年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,其中提到由原铁道部、交通部等11个行业基本养老保险统筹移交地方管理后,财政部将存放在这些部门的行业统筹资金结余收缴到财政养老保险基金专户,没有按规定用于转移支付,每年又另外通过预算支出,安排行业统筹移交地方后的资金缺口.

审计署所提事件,涉及一些部委总计59.34亿元社保资金的运作,必然地引起了各界高度关注.《财经》特派出记者详细调查事件过程,穷究相关专业环节,力图解读出我国养老保险资金转移支付过程的个中堂奥.

财政管理三类社保资金

在我国现行社会保障体制之下,社会保障资金的统筹主要集中在地方,财政也管理着一部分资金.

财政部社会保障司路和平司长对《财经》介绍说,财政所管理的社会保障资金主要分为三类,每一类的资金性质不同,具体的管理和分配方式也不相同.

第一类用于级单位,通称为本级支出,包括劳动和社会保障部、卫生部、民政部、国家中医局、国家药品监督管理局、中国残联、中国红十字总会等七个部门的部门预算,以及级行政事业单位离退休经费等.

对于这部分资金的管理,财政部根据国务院每年确定的预算编制原则,实行基本支出按照定员定额核定、项目支出实行滚动项目库管理的方法,同时加强对预算外资金的管理,编制综合预算.

第二类用于补助地方,包括医疗卫生经费、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出等.目前社会上比较关注的基本养老保险补助、国有企业下岗职工基本生活费补助、就业补助均属于社会保障补助支出范围,最低生活保障补助资金和救灾资金属于社会福利救济费范围,“非典”防治资金则属于医疗卫生经费范围.

对于这部分资金的管理,财政部采取因素法和公式法,会同劳动和社会保障部相关主管部门,通过规范的转移支付公式进行分配.

第三类是纳入级社会保障基金财政专户管理的资金,包括原实行基本养老保险行业统筹企业基本养老保险基金结余（以下简称行业养老基金）、仍实行行业统筹的中国人民银行和中国农业发展银行上缴的基本养老保险基结余,以及在京级卫生医疗单位上缴的药品结余资金.审计报告中所提及的“由11个行业基本养老统筹交移到地方后所形成的59.34亿闲置资金”,主要指此类基金.

对于这部分纳入级社会保障基金财政专户进行管理的资金,根据财务制度规定和资金需求,由财政部会同主管部门审核后办理拨付.

11个行业养老保险统筹移交地方

劳动和社会保障部养老保险司焦凯平司长介绍说,1986年,我国进行了企业职工基本养老保险制度改革,实行了社会统筹.但是由于改革初期地方基本养老保险统筹层次较低,基本实行的是市、县级的统筹,而电力、铁道等行业具有全国统一管理和核算的特点,有的行业还实行跨地区、甚至跨国界流动作业,纳入地方统筹有一定的困难.因此,国务院先后批准11个行业实行基本养老保险行业统筹.

到了20世纪90年代后期,中国社会保障制度改革进一步深入.为加强国家对养老保险制度有效的宏观管理和调控,建立起全国统一、规范的基本养老保险制度,国务院于1998年下发文件,决定从1998年9月1日起,除个别保留行业统筹外,原实行行业统筹部门的基本养老保险工作按照属地原则移交地方管理.

仍有3.52亿元行业养老基金未及清理

行业统筹移交地方管理后,原行业养老基金如何分配和使用,便成为非常敏感的问题.

按照国务院规定,“原行业统筹企业积累的基本养老保险基金中存在省、区、市以下社会保险经办机构的,随同行业统筹移交地方管理一并移交给地方；存在部门的,主要用于解决移交过程中的地区不平衡问题.”

各个行业基金的存储及保值形式非常复杂,“有的把钱存在不同的银行,还有存在非银行金融机构；存款形式也不同,有存活期的、有存定期的、也有买国债的.”财政部社会保障司有关负责人说.

清理如此庞杂的资金是一件复杂艰巨的事情.原来管理这笔资金的相关机构有的已经撤消,清理难度相当大.据《财经》了解,清理中的行业养老基金纳入级社会保障基金专户有三种方式：

对于各原行业统筹部门的银行活期存款,直接划入级社会保障基金财政专户.

对于存入国有商业银行的定期存款和购买的国家债券,委托级社会保障基金财政专户开户行总行营业部代为保管,到期后转入级社会保障基金财政专户.

对存入非国有商业银行等机构的资金或通过这些机构购买的有价证券以及进行其他直接或间接投资的,限期全部清理收回,存入级社会保障基金财政专户；对于在规定期限内不能收回的,要逐笔登记报财政部、劳动和社会保障部备案,并由原行业统筹部门负责制定清理回收计划.

关于级社会保障基金财政专户开户银行的选择,按《社会保险基金财务制度》规定,这笔资金只能存在国有银行.这位负责人说,“原行业统筹企业基金养老保险基金划归社会保障基金财政专户管理前,各行业已在有关商业银行分别开设了账户.我们把各行业分散到很多家银行的钱收到财政专户以后,在原有的基础上逐步清理规并.随着原行业过去购买的国债和定期存款逐步到期,以及应缴未缴资金逐步纳入财政专户,财政部将按照《社会保险基金财务制度》的规定,进一步归并账户.”

目前,财政部与劳动和社会保障部仍在继续进行应缴未缴资金的清理工作.该负责人告诉《财经》,清理工作从1998年开始,到目前为止,还有3.52亿元没有清完,部分应缴未缴资金回收难度很大.

2002年12月,财政部会同劳动和社会保障部曾经向国务院汇报了清理工作的进展情况,并建议已收回财政专户的资金,继续用于对地方基本养老保险基金的补助,重点解决地方养老保险方面突出问题和特殊困难.这一意见得到了国务院同意.

清理出的资金缘何闲置

按照养老保险制度改革的原意,行业养老基金结余收缴到财政养老保险基金专户,应用于转移支付,平衡地方的缺口.

要求是明确的,但付诸现实却并不容易：至审计署审计时,这笔资金仍然存在财政部的财政养老保险基金专户上,尚未用于转移支付.

据财政部社会保障司有关工作人员介绍,财政部和有关部门在对行业养老基金的管理和使用方面,始终按照国务院的规定和要求进行工作,并耗费了相当大的精力清理回收,努力保证基金的完整和安全.

至于这笔基金没有进行转移支付,财政部对此提出的解释是,要动用财政专户的社会保险基金,首先要由经办机构提出用款申请,经财政部门审核后才能发生支出.《社会保障基金财政专户管理暂行办法》更是作出严格规定：“财政专户内社会保险基金未经经办机构提出用款、购买国债或转存定期存款申请,一律不得随意动用.”

按此规定,财政部似乎无权自行安排支出.要动这笔钱,需要由劳动和社会保障部提出来,两家共同商议.

劳动和社会保障部有关人士对此事作出的解释是,地方养老保险的缺口每年都达数百亿之多,不是几十亿就能弥补得了的.而且这数十亿的资金不是马上能提出来的现钱,要“经过一定程序”才能动用.

“我们还希望把这笔款项作为应急储备,去应付现养老保险资金暂时调度不灵的情况.但这两年一直都没有出现这种情况.” 劳动和社会保障部养老保险司司长焦凯平对《财经》说.

应该说,对于这笔资金的管理,财政部和劳动和社会保障部共同制定了规章制度；为加强内部监督制约,财政部还专门制定了级社会保障基金财政专户内部管理办法.但是,这笔资金的闲置,毕竟成为现实.

养老保险资金转移支付难题犹存

59.34亿元社保资金的留滞现象,凸现出我国养老保险资金在转移支付上存在的问题.

从总量上看,我国养老保险资金收大于支,但是因为没有实行全国统筹,不能把有节余的省市的钱去补有缺口省市,所以每年都要由财政对有资金缺口的地方进行专项补助.劳动和社会保障部养老保险司司长焦凯平告诉《财经》,国务院非常重视地方的养老保险缺口的问题,每年预算都能拨出比较充足的资金来填补缺口.

据介绍,财政对地方的养老保险专项转移支付资金的安排及分配原则,每年均由财政部会同劳动和社会保障部共同协商提出意见后报国务院审定.最近几年,所负担的转移支付在逐年增加.1998年当年转移支付仅为20亿元,1999年,国务院作出明确规定,对基本养老保险基金的收支缺口,各地要切实调整财政支出结构加以补充,对于财政确有困难的中西部地区和老工业基地的资金缺口,经劳动和社会保障部、财政部核实后,由财政给予补助.几年来,转移支付的数额逐步增加,2002年有408亿元,而今年财政安排的转移支付将达到470亿元.

有统计显示,从1998年到2002年,财政共安排对各地的基本养老保险专项转移支付资金1279亿元,给财政带来了不小的压力.

财政部科学研究所研究员杨良初正在对此问题进行研究,他告诉《财经》：“到目前为止,我国还没有进入老龄化社会,我国的社会保险交费率又很高,按理说社会保险资金应该有大量的节余,而不应该是现在这种状况.”

杨良初认为,目前我国的养老保险资金由地方进行管理,但是地方却过于依赖的转移支付.这样财权和责权划分不明晰,容易产生低效率的问题.他认为,应该将养老保险费由财政集中征收,统一管理,统一发放；将医疗和失业保险则继续留在地方进行管理,不再为地方财政进行专项养老保险转移支付.

财政部门的考虑则更为现实一些.财政部社保司有关负责人说,每年财政部与劳动和社会保障部在综合考虑各地基本养老保险基金收支缺口情况、财力状况、地方财政投入状况、养老保险工作等实际等因素之后,通过规范的转移支付公式进行分配.地方财政的努力程度成为分配公式中的一个重要部分.而财政部每年在向地方下达专项转移支付资金的同时,也将全套的转移支付公式及各项因素的说明随同下发,以体现公平公正公开的原则.

但该负责人认为：“我们不认为这项转移支付越多越好.”在他看来,按照我国现行基本养老保险制度,由参保单位及个人缴费形成基金,用于支付离退休人员的基本养老金.这就要求养老保险基金的收支要努力实现自求平衡.但目前基金缺口逐年增加.除人口老龄化等客观原因外,企业依靠政府、地方依靠,也是一个重要原因.按照国务院的要求,各地政府应当努力调整财政支出结构,加大投入.

“今后应当强化地方政府的责任,鼓励并促使各地建立起养老保险基金自求平衡机制.”他说.

对于目前仍留滞在财政的59.34亿元闲置资金,财政部称,目前正在对剩余的3.52亿元资金进行清理,打算在清理结束之后,会同劳动和社会保障部一并进行转移支付的划拨.