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摘 要 ：气象部门通过近些年使用政府投资进行项目建设,逐渐认识到要提高项目建设管理水平,不仅应注重项目建设过程,更应通过项目后评价制度来客观评价项目效益.本文从项目后评价的概念及意义、气象部门政府投资建设项目后评价的现状及原因、以及健全政府投资建设项目后评价的对策几方面系统地研究了气象部门政府投资建设项目后评价机制,以推进气象部门政府投资建设项目后评价工作走向制度化、规范化的道路.
关 键 词 ：气象 政府投资 后评价
气象部门近几十年陆续使用政府投资建设了数十个项目,接受国家财政拨款数百亿元,伴随着项目的逐步增多和项目建设规模的逐渐扩大,气象部门在积累了丰富的建设经验的同时,也逐步认识到要规范项目建设管理、提高项目建设效益,不仅在项目建设过程中需要加强管理,更要在项目建设完成后,通过项目后评价制度来科学、客观地评价项目实现的经济效益和社会效益.作者认为,就气象部门政府投资建设项目的现状进行深入分析,对项目后评价机制提出合理建议,对于提高气象部门整体的项目建设和管理水平是十分有意义的.
一、政府投资建设项目后评价的概念及其意义
政府投资建设项目是指政府采用直接投资、资本金注入、投资补助、发行国债或利用国外贷款融资等方式投入资金新建或改建的建设项目.项目后评价是指在项目已经完成并运行一段时间后,对项目的目的、执行过程、效益、作用和影响进行系统的、客观的分析和总结的一种技术经济活动.
政府投资建设项目与企业投资建设项目不同,政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,包括加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境,促进欠发达地区的经济和社会发展,推进科技进步和高新技术产业化,因而政府投资建设项目相对更注重经济效益和社会效益,以财务效益为辅.
笔者认为,政府投资建设项目后评价的意义主要有以下几点：
(一)是确定项目预期目标是否达到、主要效益指标是否实现的必要环节
相对企业投资建设项目而言,政府投资建设项目更多地关注与国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,这些领域本身就具有投资大、公益性强等特点,比较适宜将项目的经济效益和社会效益作为考核指标.如果将项目的财务效益和财务指标作为项目建设成败的主要考核标准,就不能如实反映项目建设的预期目标及建设成果.
同时,在项目建设完成初期,项目的经济效益和社会效益难以在短期内很快显现,而项目后评价恰恰是评价项目运行一段时间后的效益和作用.在此情况下,如果不对项目进行后评价,单纯依靠项目竣工验收或项目绩效评价,就难以客观、准确地反映项目的效益.
(二)是对项目建设管理单位进行激励和约束的重要手段
政府投资建设项目与企业投资建设项目不同,政府投资建设项目的“所有人”是政府,而项目建设管理任务由预算下达单位承担,形成了类似企业股东与经理人的实质上的委托代理关系.从管理学的角度来看,若要项目建设管理单位能够更好地完成项目建设管理任务,就有必要对“代理人”进行有针对性的激励和约束.建设项目的后评价通过对项目的目的、执行过程、效益、作用和影响进行系统的、客观的分析和总结,一方面,可以发挥事前监督、约束效应,有利于促进项目建设管理者提高工作的责任心,依法对项目建设进行全过程管理；另一方面,项目建设结束后,可以总结成功的经验和失败教训,对项目建设过程中成绩突出的相关单位实施奖励,也可以发现建设过程中的违法、违规行为,追究相关责任,为政府建立投资监管体系和责任追究制度奠定基础.
(三)是提高未来项目建设管理水平的必要途径
目前,很多单位的重大项目管理采取“项目办”形式,而大多数项目办是为某一特定项目的建设管理而成立的临时机构,不仅存续时间有限,且在地里位置上一般比较分散.虽然项目办在项目建设过程中发挥了巨大的作用,但随着项目建成和投产,项目办即宣告撤销.在这种情况下,项目建设过程中总结的经验教训也难以为下一项目所利用.只有建立了项目后评价的机制,并形成项目建设管理信息的沟通反馈平台,才能使项目的建设管理者学习到更加科学合理的决策和管理方法,为未来项目的建设和管理提供合理建议, 更有效地提高项目的建设管理水平及投资效益.
二、气象部门政府投资建设项目后评价的现状及原因
2008年11月7日,国家发展和改革委员会印发了《国家发展改革委关于印发政府投资项目后评价管理办法（试行）的通知》（以下简称“《通知》”）,要求“政府投资项目后评价应当在项目建设完成并投入使用或运营一定时间后,对照项目可行性研究报告及审批文件的主要内容,与项目建成后所达到的实际效果进行对比分析,找出差距及原因,总结经验教训,提出相应对策建议,以不断提高投资决策水平和投资效益.”
《通知》下发至今已有近5年时间,虽然气象部门在《通知》印发后制定的各重大项目管理办法均规定了项目需进行后评价,但实行效果却并不理想.究其原因,笔者认为主要有以下两个因素：
(一)我国目前还没有形成统一的政府投资建设项目后评价管理体制
虽然国家和地方各相关部门相继出台了政府投资项目后评价的相关办法用于指导政府投资项目后评价工作的开展, 但仅规范了项目后评价的程序、监督管理和成果应用,并未细化后评价的管理体制和具体标准.在这种情况下,各执行和管理项目后评价的单位只得“各自为战”.缺乏统一的后评价管理体制和指导标准,使得评价的结果相对缺乏可比性；没有统一的后评价指导标准,使得相关单位在制定各自的评价标准时增加了主观发挥的空间,这也一定程度上降低了项目后评价的客观性和科学性,违背了“独立、公正、客观、科学”的后评价原则.
(二)气象部门相对缺乏项目后评价工作实践经验和人才队伍
一方面,气象部门政府投资建设项目后评价工作刚刚起步,完成的案例相对较少,相对缺少项目后评价的经验；另一方面,气象部门尚未形成一支具有相当实力的项目后评价队伍,目前虽拥有一支专门的气象工程咨询队伍,但具有后评价经验的专家、骨干相对较少,需要进行一定的人才和知识储备.若是利用社会中介机构完成气象部门项目后评价工作,一是不利于气象部门自身的项目后评价人才队伍的培养,二是由于气象专业性较强,利用社会中介机构进行后评价的财务成本和时间成本均相对较大. 三、气象部门政府投资建设项目后评价机制的建立
(一)加强学习相关政策办法,不断积累项目后评价经验
一方面,气象部门应加强学习国家和地方相关部门关于政府投资建设后评价的相关办法,做到不断地与时俱进,不断规范和完善项目后评价制度办法；同时,通过调查分析筛选出一些项目进行后评价试点,通过自身不断进行项目后评价的探索和实践,并与参与项目后评价的部门和单位进行沟通和探讨,不断积累政府投资建设项目后评价经验,为更好地完成气象部门项目后评价工作打好基础.
(二)建立与预算联动的项目后评价机制,激发项目建设管理单位自主性
由于进行项目后评价涉及工作量较大,同时又要花费大量的时间成本和财务成本,因此除非上级单位列入项目后评价目录,否则,从项目建设管理单位自身的角度,如果仅将项目后评价视为项目建设管理的一个环节,很难激发建设单位自主进行项目后评价的热情.只有建立起与预算联动的项目后评价机制,将项目后评价的结果与预算拨款相结合,项目后评价结果较好的可以在一定程度上增加下一年度相关项目的预算拨款,项目后评价结果较差的相应核减下一年度相关项目的预算拨款,这样才能激发建设管理单位项目后评价的自主性,才能使其自动自发地进行项目后评价,以此促进项目投资效益提高,降低政府投资项目的建设成本.
(三)充分发挥气象工程咨询单位后评价的职能,培养气象部门自己的项目后评价队伍
随着国家对项目后评价的日益重视,项目后评价工作必将逐步走上正轨.且气象部门近些年接受政府投资进行建设的全国性项目越来越多,投资也十分巨大.日后,不仅列入国家后评价目录的项目需要进行后评价,气象部门自身也有必要在国家没有要求的情况下自主地进行项目后评价.因而,项目的后评价工作日后势必成为项目管理的关键和必要环节.中国气象局的工程咨询单位――中国气象局工程咨询中心拥有建设部颁发的工程咨询甲级资质,具备完成项目后评价的资质要求.但由于近几年气象部门进行政府投资建设项目后评价的案例比较少,经验相对缺乏,所以目前亟需大量后评价方面专业人才.同时,项目后评价人才应具备较全面的知识结构,不仅需要了解项目建设管理的相关法律、法规,还要精通气象建设项目及气象设备的相关技术标准和生产工艺,还应具备一定的财务知识,这样才能胜任日后的项目后评价工作. 这就要求气象部门要有意识地培养工程咨询人才.