小煤矿政策之殇

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小煤矿复产是权宜之计,而犹犹豫豫的小矿主们盼望的却是政策的连续性

6月20日,距国家发改委下达小煤矿尽快复产的紧急通知已近一个月,山西临汾市主要运煤通道临汾至大宁省道上,运煤车仍是稀稀落落,这与2006年前后该路段运煤高峰一堵就是两三天的“盛况”不可同日而语.

临汾市产煤大县蒲县,80座煤矿只有不到四分之一刚刚恢复了生产,连今年年初签订的合同煤都供应困难.

“这些年关于小煤矿的政策反复无常,忽东忽西.一些煤矿主对目前的复产政策充满疑虑,担心奥运会之后又让停.”一位不愿意透露姓名的蒲县政府公职人员对《中国新闻周刊》记者说.

据他反映,蒲县部分矿主经过多年政策反复已经后怕,想把煤矿卖了“一了百了”,但由于临汾市目前正在推行煤炭体制改革,想要卖出煤矿并非易事.

复产,权宜之计

六证齐全的初衷,是为煤矿安全加上多重保险,但面对产产停停的现状,实际上难以落实

山西小煤矿复产,与发改委的第二道“复产令”有关.

因煤炭严重紧缺,煤价连续攀升,5月25日国家发改委会同、财政部等11个部门,明确要求各煤炭主产省加快小煤矿复产验收工作.这是继今年1月23日后关于煤矿复产的第二道政策令,煤炭供需趋紧局面可见一斑.

“目前,在石油价格高企和CPI居高不下的状况下,小煤矿复产只是权宜之计.”中国煤炭运销协会市场观察员李朝林对《中国新闻周刊》记者说,他认为,发改委多年的政策指向是关停、整合小煤矿.在目前一出事故地方官员乌纱帽难保的情况下,地方政府对于复产的积极性不高,只求在安全生产与产量增长之间寻找平衡点.

临汾市对于复产慎之又慎.今年春节过后市政府便提出开展煤矿复工复产工作,但实际上一直处于准备阶段,除少数几家国有煤矿,多数煤矿处于停产状态.发改委5月底下发了紧急通知,这一状况才有所改变.

6月23日,蒲县太林乡西开府村的西沟煤矿复产已经一周了.但下午2点,静悄悄的办公楼不见人影.记者在矿长办公室找到还在打瞌睡的矿长金红.

“西沟矿已经停了近两年了,2007年几乎没生产过.”金红说,这两年里,停产煤矿必须配备专门的通风排水员,以保证安全,还要根据市里的要求学习文件和组织隐患排查,每月花费至少10万元.

但即便宣布复产,也还需要一两个月走程序：复工、整改、验收、复产,而“六证齐全”是复产的关键.

“每个煤矿都有专职人员,我们也有两个人专门到省里去跑证,停产这两年,我也帮着他们跑手续.”金红说.目前的“六证”是在原有“四证”――“采矿许可证”“矿长证”“煤炭生产许可证”“营业执照”的基础上又加上“安全生产许可证”和“矿长安全资格证”,而这些无一例外都在省厅办理.除后两个在山西省安全生产监督管理局办理外,其余四个分别在山西省国土资源厅、煤炭工业局、煤炭安全监察局、工商局办理.

“需要准备的材料有一米高,一个证办下来怎么也要往省里跑十趟八趟,往往是这个证刚办下来,那个证又到期了,所以不得不寻求捷径.”临汾市蒲县太林乡一位祁姓党委副书记对《中国新闻周刊》记者表示,他认为,六证不齐不能生产,是监管小煤矿的软政策,但实际上省里的机关一般不会下去核实具体情况,只看资料是否齐备,或者有否领导批条.

“六证齐全”就安全了

6月13日,山西孝义市安信煤业有限公司井底发生爆炸事故,43人被困井下,而5月18日复产时,该矿“六证齐全”.细数近几年来发生矿难的煤矿,绝大多数是六证齐全.“什么六证齐全,是五毒俱全！”国家安监总局原局长李毅中曾如此愤慨地表示.

六证齐全的初衷,是为煤矿安全加上多重保险,但面对产产停停的煤矿生产现状,实际上难以落实.

复产是权宜之计,而多年来出台的哪一项政策又是保证煤炭行业发展长治久安的

10年整顿

多年来对小煤矿政策的反复,已使得这些民企“出头鸟”草木皆兵

小煤矿复产艰难,集中反映了整个煤矿产业的问题.煤炭产业政策对小煤矿并不稳定,使得后者长期在发展与整顿间徘徊.多年来,一直是政府之手决定小煤矿这只风筝的去或留.

经历了多轮政策往复的金红对此已经没有太多感觉.西沟煤矿1991年正式投产,在国家的关停政策下,迈过年产3万吨、6万吨、9万吨、15万吨等多道生死坎,目前年产15万吨,但该矿邻近的西开府等数座煤矿,已在多次整改中陆续关闭.根据山西省政策,从现在到2010年,将逐步关闭年产15万吨的小煤矿,西沟煤矿的命运不难预计.

整顿小煤矿的政策始于1998年11月.更早前,煤炭市场供不应求,国有煤矿难以满足,于是国家放宽办矿政策,大力发展乡镇煤矿.如“六五”(1981年至1985年)计划中写有：中国应抓紧煤矿矿井的技术改造和中小矿井的建设,挖掘潜力.

到1998年,乡镇煤矿最多时曾达8万多个,产量占全国总产量的43％左右,同时,煤炭库存多达2亿吨,煤价持续下跌,国有煤矿严重亏损,煤矿安全事故频发,资源和生态遭到严重破坏.

于是,国家政策紧急掉头.从1998年至2001年,全国累计关闭各类小煤矿5．8万座,占总数的73％.连续3年将原煤产量控制在10亿吨左右.取得初步战果后,2001年6月,国务院又专门下发紧急通知,要求对国有煤矿矿办小井、国有煤矿矿区范围内的小煤矿、不具备基本安全生产条件的小煤矿、“四证”不全以及生产高硫高灰煤炭的小煤矿采取一律关闭的措施,对所有乡镇煤矿一律停产整顿.

2005年国家计划关闭小煤矿8000座,2006年和2007年的数字分别为2652座和2209座.为完成目标,每个产煤县都要上报关闭名额,最终由市里下达关闭指标.“政策突然一刀切下来,我们就上了‘黑名单’.”一位矿老板说.

山西小矿井的最高数量曾一度超过9000个.1998年以来,山西省共有5020个非法、布局不合理的小煤矿被取缔.

西沟等煤矿在1998年刚刚通过井下技术改造实现了年产6万吨的目标,就不得不开始向年产9万吨的生产能力努力.“每次产能迈上一级,仅更新设备就要几百万,更别提跑手续等相关花费了.”金红说.

但计划没有变化快,根据山西省煤炭工业的发展规划,山西省各产煤市下达了2005年矿井总数要比2004年压减30％的部署――全省乡镇煤矿数量将控制在3000个以下,并逐步淘汰年产量9万吨以下的矿井.

2005年前后,山西省推行了产煤方法改革.西沟煤矿在2005年再一次进行了技术改造,实现了年产15万吨的核定生产能力.2005年底,煤炭的社会库存达到了1．4亿吨,为几年来新高,发改委2006年初对小煤矿再发“追杀令”.部分小煤矿在2006年、2007年两年里的生产时间仅为四五个月,产产停停,成本的收回遥遥无期.

“能活到今天,哪家的投入也不会少于一个亿.”太林乡一位孙姓副乡长对《中国新闻周刊》记者说.他认为,经过国家和地方政府10年的整顿,一些小煤矿已经成为不逊于地方国有煤矿的财政支柱,且管理和安全水平精进,已经摆脱原有意义上的“黑口子”,合法经营、规范生产的中小煤矿理应受到国家法律的保护.

蒲县产煤大户――民企宏源煤业集团公司自2002年以来先后收购兼并和整合11家煤矿,已经建成了年产40万吨、60万吨、120万吨三条选煤生产线,然而,多年来对小煤矿政策的反复,已使得这些民企“出头鸟”草木皆兵.

6月初,下属部分煤矿已经复产的宏源煤业对记者的询问十分敏感.“在民营煤矿还不具有话语权的今天,说什么都是没有意义的.”宏源煤业集团公司的总经理马长江对《中国新闻周刊》记者说.在今年4月临汾市全面推行煤炭体制改革之后,该集团公司也面临着被托管的命运.

政策顶牛

“即将推行的政策也许会因为国家的宏观层面变化而充满变数.”

托管即由省内外国有煤矿、以及地方国有骨干煤矿,派专业的管理人员进行委托管理.但由于安全责任仍归地方政府所有,一旦出事故,被托管的煤矿老板还是要面临牢狱之灾、地方监管人员还是要面临撤职危险.“这无异于小煤矿身上又多了一个不管事只拿钱的婆婆.”乡宁县一位乡镇煤炭监管负责人对本刊记者说.

安全仍是此次煤炭体制改革的第一要义(本刊2008年第16期《晋煤“再国有化”进行时》对此有详细介绍).对煤矿实行收购、控股的国有大型煤矿,将成为“安全生产责任主体”.

“这不是推卸责任吗政府官员不承担责任要这些官员干吗”临汾市一位不愿透露姓名的产煤镇镇长对《中国新闻周刊》记者表示,他认为,临汾市通过收购、控股、租赁、托管四种形式,使小煤矿的数量减少,以达到少出事故的目的,但煤炭本属于高危行业,数量减少并不等于矿难减少,最终还是看管理是否到位.

临汾市在此次复产中规定,凡是六证齐全,储量在200万吨以上的方可恢复生产.但许多产煤地区本身煤层较薄,不适台大煤矿机械化开采,小煤矿正好解决这一问题,如果一味地只堵不疏,反倒使一些煤老板铤而走险.“应该让他们进行生产,他们储量不多,再生产两三年也就自生自灭了.”前述的产煤镇镇长认为,这样此前高额投入的煤矿主也可收回成本,还不会造成煤炭资源的浪费.

2004年,临汾市曾进行煤矿产权明晰制度改革.所谓“产权明晰改革”,简言之是让煤老板按储量缴纳资源价款后,将煤矿的所有权明确为煤老板私人所有,以此解决安全问题.但从2007年初开始,余家岭煤矿、蒲邓煤矿、洪洞县相继发生矿难,分别造成26人、28人、105人死亡.产权明晰改革最终没有实现保障安全的目的.

目前正在进行的煤矿体制改革将实现民营煤矿所有权与经营权的分离,等于将产权明晰改革推倒重来,而上次政策与此次政策存在着不可调和的矛盾.

比如,上次产权明晰改革要求储量在100万吨以上的按储量计交价款,一些煤矿主为了少交价款,压缩储量上报.而此次临汾市要求储量800万吨以上才能进行资源整合,煤矿主立即乱了阵脚,想要把储量放大还需要走通一级级关系,在政策仍不十分明朗的情况下,煤矿主对此心有余悸.

“若让我生产,就让我按现有证照上的服务年限生产完；若不让我生产,应该将前几年交的1600万资源价款按所剩比例退还给我.”还未复产的建设煤矿矿长李双喜道出了多数煤矿主的心声.但另外一部分还是认为,政策风险愈来愈大,想尽早将手中的煤矿处理掉,“一了百了”.

临汾市今年4月底下发的规定要求,未被收购、控股、租赁、托管的煤矿一律不准复工复产.而发改委的“复产令”似乎打乱了此前的部署.临汾市现在的调子是先复产再整合.“即将推行的政策也许会因为国家的宏观层面变化而充满变数.”前述孙姓副乡长表示,长年监管煤矿的他,对政策的变化已经司空见惯.

而据统计,经过多年的整治2008年中国共有小煤矿1．3万座,按照发改委的规划,到2010年,全国小煤矿数量要压至1万座.无论通过何种方式,也无论小煤矿生产状况如何,一刀切下将有3000座小煤矿难逃厄运.