美国总统政治变迁的历史社会学

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摘 要：总统制是美国人的政治发明,作为一种法律形态的总统制在美国建国以来的两百多年历史中并没有发生大的变化.然而,总统是美国宪法和政治制度约束下的具有现代君主倾向的政治角色,美国宪法对总统权责规定的模糊性,使得美国总统制的政治形态在不同的社会背景下具有截然不同的存在形式.通过考察美国总统政治的历史形态,可以得出一个基本结论：总统政治形态是随着美国社会发展而发展的,一定的社会生态状况决定了特定的总统政治形态.在全球化和美国社会日益碎片化并行不悖的当代背景下,未来的美国总统政治的制度变迁依然将以构建府会合作制度为中轴发展.

关 键 词：总统　总统制　总统政治　历史社会学

中图分类号：D83　文献标识码：A　文章编号：1005－4812(2011)05－0030－37

美国总统是美国政治中举足轻重的角色.然而,与有关国会权责界定的详细条款相比,1787年宪法仅仅提供了总统权责的大概轮廓.如果考察制宪会议的相关记载,大多数制宪代表都在潜意识中认为总统应该都是一个伟大的人物,至于总统应该怎么做只有诸如乔治华盛顿之类的伟人才了解.此种看法使得宪法只大概规定总统活动的范围,至于更具体的事务,完全交给像华盛顿那样的伟大人物,只要国会不弹劾、法院不审查,总统均可任意而为.美国宪法的这一特点为此后总统们任意发挥并积极塑造总统制形态留下了广阔的空间.

从现有的研究来看,关于美国总统政治的研究过分拘泥于宪政――法理研究范式,政治(传记)史研究范式,制度主义研究范式,政治――叔力研究范式,认知―一心理研究范式等研究.这些研究范式过分关注于总统政治的某一方面,过分注重总统本人的研究或者总统制的法理研究,亦即以总统为中心的研究(President-centered)和以总统制为中心(Presidency-centered)的研究,没有看到总统政治广阔的社会活动空间,更无法获得长时间段的总统政治规律.事实上,自乔治华盛顿开始,美国总统的政治影响力就不可小觑,特别是总统通过政治运作,在宪法框架内应对国家事务的挑战,从而获得了大量的权力.建国200多年来,美国的宪法基本保持了原样,但美国总统政治的形态已经今非昔比.将总统政治置于美国历史和社会发展的长河中,从历史社会学的角度考察总统政治的变迁规律,是研究美国总统政治的一个重要视角,它可以帮助我们更深入地了解美国总统政治发展的一般规律,对于理解为什么美国的总统制获得巨大成功以及把握总统政治的未来走向具有十分重要的意义.

一、构建贵族联盟――早期美国总统政治

早期的美国总统大部分都是独立战争中的英雄或者是制宪会议上的精英,虽然其早年的打拼历经坎坷,但建国之后都被看作是国家精英和社会上的贵族,且大多数制宪先贤都是一些奴隶主.从国会议员到内阁要员,从联邦官员到各州州长,这些当时上流社会的贵族构成了一个相对封闭的人际关系网络,决定着美国的国家事务和政治日程.置身于这一网络圈子之中,这一时期的总统政治主要通过政府机构内精英之间的人际关系完成,其一般的逻辑是凡是能够在这一上流社会圈子里游刃有余的总统,其政治运行就能呼风唤雨；反之,其总统政治就如同失魂落魄的路人,无论他走到哪里,都将招致非议.具体来说,早期美国总统政治之贵族形态的特点主要表现在以下四个方面：

首先是贵族身份.前五位美国总统都是开国元勋,在全国上下有着极高的威望.他们出身大多是农场主或者种植园主,除了华盛顿外,在此期间的所有总统都受过大学教育,有的(比如杰斐逊)文采斐然.从美国建国之后,一直到19世纪20年代,荣任美国总统的人物无一不是出身体面,贵不可言的绅士.他们彼此之间十分熟悉,并建立起深厚的友情,都属于整个上流社会圈子的人物.一个突出的例子是所谓“弗吉尼亚帮”(VirginiaGang)现象,此种“裙带现象”背后展示的是美国建国之初的贵族政治特征.在此政治逻辑之下,中下层人士即便才华横溢也很难入主白宫.

其次是人际关系取向.在总统的领导下,整个行政部门都是由一些知名人士组成的,总统实施自己的纲领也往往借助于与这些知名人士之间的友谊来完成.在这种友谊中,正式的政治权力往往捉襟见肘.第二任总统约翰亚当斯就是因其威望不足以处理好与自己无论就资历,还是才能而言大致相当的知名人士的关系,特别是夹在以汉密尔顿为代表的联邦党人和以杰斐逊为代表的共和党人中间,以至于他无法和每一派力量形成紧密的个人联系.最终,亚当斯在寻求竞选连任时以失败告终.

第三是跨党派立场.早期的制宪代表们将总统看作是国家完整性的仁慈保护者,这位保护者必须是建立在宗派和党派利益政治之上的不偏不倚角色,崇尚“君子不党”.美国建国的时候没有政党,美国宪法也未曾提及政党,《宪法》的制定者认为,政党的存在只会导致派系纷争和国家分裂.美国开国国父乔治华盛顿是反对党派立场的模范.他在其告别演说中提醒美国人民要提防“党派精神的有害影响”.本杰明弗兰克林也担心“政党相互谩骂不休,把一些最优秀的人物弄得四分五裂.”托马斯杰弗逊甚至说,“要是我不参加一个政党就不能进天国,我宁愿根本不去天国.”虽然在1800年的选举中,杰斐逊领导的共和党与汉密尔顿领导的联邦党竞争激烈,可是杰斐逊当选后在就职演说中明确表示号召全国人、民和解,“大多数人的意愿是能够获胜的,但少数人同样享有的平等权利也应该受到法律保护.”

第四是采取消极总统政治.早期的美国总统往往缺乏权力欲,出任总统不过是应所谓的“国家召唤”,或者应公众意见推选(比如华盛顿),或者应前任总统的委派(比如亚当斯、麦迪逊、门罗等),只有少数是怀着强烈当选的动机竞选总统的.即使当选之后,总统也往往本着消极无为的态度处理国务,政治行为呈现“挑战――回应”的特征,只有当国家面临危机和亟待解决的事务时,总统才会奋发有为.比如华盛顿在得知当选后,漫不经心地上任,并且表现出极不情愿的态度.相比之下,他更喜欢返回风景秀丽的芒特弗农庄园过着悠闲自得的日子.与华盛顿类似,托马斯杰斐逊等其他总统也具有浓重的隐居情结,此种消极总统政治的作为,对美国建国初期总统制的发展影响深远,一个重要成果就是奠定了由乔治华盛顿开创的总统任期两届制的惯例.

美国建国之初之所以会出现贵族总统形态,其中一个深层原因来自于特定的经济基础所决定的社会政治结构.当时美国仍然处于殖民地开疆拓土的早期阶段,民众的主要注意力集中于开垦广袤的土地,经营种植园和农庄,除了安全保障和秩序维护之外,对政府没有其他期待和要求.而作为联邦首都的哥伦比亚特区还是一个十分不起眼的穷乡僻壤,政府规模小且经费缺乏,还背负着因为独立战争而欠下的沉重债务.此种寒酸的联邦政府自然无法吸引来自各地的议员,议员们普遍不愿意在此常驻,建国后的四十年内,每年有三分之一到三分之二的议员离任去州或者地方政府任职.

同时,宪法将国会置于第一部门的地位,希望国会能够领导合众国的事务.然而,早期的经验表明,国会由于缺乏议事程序和组织纪律,议员们只顾各自的地区利益,派系之间勾心斗角,根本没有领导和组织能力.在政党尚不足以维持政府的情况下,领导美国的责任就历史性地转移到总统肩头.

在此背景下,总统只要通过人际关系获得国会议员的尊敬和行政官员的服从就可以决定任何国家事务.因此,杰斐逊总统任职期间,可以凭借个人卓越的领导才能赢得广泛的支持,推行国家事务.总统的政治影响力与此种人际关系能力成正比.杰斐逊创造了总统政治之贵族形态的一个模板,此后的总统纷纷仿效,成为此后20多年总统政治的一个重要特征.

二、掌控政党体系――杰克逊主义的总统政治形态

在华盛顿任期内已经出现了托马斯杰斐逊和汉密尔顿的党争,但凭借华盛顿的声望和权威,暂时阻止了这争范围的扩大.此后的约翰亚当斯也是一个威望较高和广受尊重的政治家,但已经远不及华盛顿.在其任期内,联邦党人和共和党人之间的党争已经呈现扩大之势.尽管华盛顿之后的1796年选举已经呈现政党选举的特征,但由于选举结果采取以得票最多者为总统和副总统,因而当总统任职之后,总统政治依然呈现出贵族政治的色彩.比如在竞选中与约翰亚当斯针锋相对的托马斯杰斐逊以仅比对方少三票的票数当选副总统,他对于居于亚当斯之下相当满意,“他(亚当斯)总是我的长辈嘛！第二职位是光荣而轻松的,而第一职位是光辉而痛苦的.”不管是约翰亚当斯,还是托马斯杰斐逊,在行使总统职权之后都力图超越党派立场,站在国家利益的整体立场上行事,将政党竞争局限在政府内部,这一政治文化对于维持贵族政治具有十分重要的意义.

詹姆斯门罗是最后一个参加过独立战争的总统,而且也是著名的“弗吉尼亚三人团王朝”(theVirginiaTriumvirate)最后一名担任总统的成员.门罗之后的任何一位总统都日益发现很难获得前任总统们的权威,随着开国先驱们的日益年老和先后去世,要维持美国国家精英之间的共识和团结已经越来越不可能了.特别是由于美国国会的规模不断扩大,原来作为总统贵族政治运行机制的“膳宿团”(BoardingHouse)数量增加了三倍多,到约翰昆西亚当斯时期,这一为前几任总统屡试不爽的机制已经行不通了,维系贵族政治形态的纽带最终瓦解了.自此之后,以安德鲁-杰克逊为代表的一批美国总统们依托政党政治缔造了以运作政党为主要内容的所谓“杰克逊时代”：大众政党政治成为支撑领导美国的核心政治机制,美国总统领导美国日益倾向于借助大众政党的政治机制.

具体来说,从19世纪30年代到19世纪末,美国总统政治形态的主要特点包括三个方面：首先是英雄不问出身.安德鲁杰克逊是第一个以“局外人”身份成为美国总统的.他最主要的成就来自于在战场上的拼杀,早在独立战争期间他就当过儿童民兵,后来在对印第安人的战争中表现不凡.在1815年对英国作战的新奥尔良战役中,他以较少的伤亡大败英军,一战成名并且成为战场上的常胜将军.安德鲁杰克逊௚

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其次是政党成为总统政治的秘密武器.1828年的总统选举,将原来存在于政府内部的党争引向社会大众.安德鲁杰克逊认为总统应该代表人民并与其建立直接关系,为此他通过政党机制建立了遍及社会的广泛联系,直接动摇了国会的权威(比如坚决否决银行法),强化了联邦主权,在他任职期间,没有州敢提出脱离联邦的要求,大大加强了联邦在处理州与州之间关税和奴隶制问题的能力.安德鲁杰克逊之所以如此强硬,决定性原因是他从其所代表的政党出发,即便国会中有一批辉格党人极力反对,但决定他总统职位的是来自于其所代表的政党.因此,安德鲁杰克逊在1832年竞选远未结束之前就对一位朋友自信地说：“这次竞选就像一次散步那样轻松,我们的伙伴们从现在起如果不引出什么新的麻烦,就胜利在握了.”结果,他最终以绝对多数连任.此后将近半个世纪的总统政治持续了杰克逊主义的这一特征：只要赢得了党内,就会赢得总统权位.

第三是政府职位政党分肥制的确立及其引发的严重腐败问题.安德鲁杰克逊担任总统之后,首创了政党分肥制,实行“赢者通吃”,利用总统的委任权,罢免政府内部的国民共和党官员,大量起用了党的支持者,“把官职当作一种有形的报偿,分配给那些提供政治支持的人”.此后,尽管反对党(辉格党)对政党分肥制提出了激烈的批评和指责,但作为一种制度也逐渐接受下来,“一朝天子一朝臣”的趋势日益明显,封官许愿,结党营私,卖官鬻爵,政纪废弛等现象日益严重.美国人乔治赛耶曾经将1876年选举以后的半个世纪称之为“美国贿赂的镀金时代”,“美国政治从来没有像现在这样腐败,所有的办公室都被收买,几乎所有的人都难保纯洁,几乎所有的原则的神圣都被践踏.”腐败日益与政党分肥制联系在一起,成为人们批评和指责的焦点.

政党政治的兴起改变了总统政治运作的形态,此后长达半个多世纪的总统们在施政过程中更多地不再依靠上流贵族社会圈子的良好人际关系,而是依托政党运作左右政治局势,依靠建设政党机器(党建)组织竞选,推行政令.导致总统政治形态发生此种转型的原因是非常复杂的,最具决定性的因素还是由于美国自由资本主义的发展推动了老贵族的衰落和新贵族的崛起,特别是现代化大工业的兴起,为现代政党提供了物质载体.一些凭借开疆拓土和殖产兴业而快速暴发的新贵族虽然并不具备老贵族的身份和象征,但无论就财富还是就能力而言,都大大超越了老贵族.与此同时,政党也成为替代贵族圈子汇集英才的新的平台.面对这一社会关系领域中的转型,任何总统都必须相应地在政治运作上进行转型,直到这一平台不再具有如此显著作用为止.

三、打造集团联盟――多元社会的总统政治形态

从内战结束到第一次世界大战爆发之前的50年内,美国经历了工业革命,完成了从农业资本主义向工业资本主义社会的转型,迅速发展成为世界工业大国.工业资本主义的发展打破了原来美国社会内部冲突的模式,“从内战前的区域之争转化为跨区域的不同经济利益群体的斗争.”工业资本主义的发展打破了传统的政治经济秩序,带来了利益集团发展的第一次浪潮.从1880年到1920年,这是美国利益集团发展的“黄金时期”,许多利益集团都是在这个时期建立起来的.不仅利益集团层出不穷,而且美国政党内部也开始分化,党和共和党内部都出现了代表不同区域和社会集团的派别.

与此同时,另外一个制度性的变化也改变了政党政治的生态,1883年《彭德尔顿文官法》在经过长期辩论和政治斗争后获得通过,将除去政务官之外的大量政府职位实行文官制度,由通过考试担任职务并实行政治中立的文官来担任,以保持政府的效率、廉洁与稳定.文官制度的确立,对于美国政治尤其是政党政治产生了极其重大而深远的影响.自从19世纪30年代实行政党分肥制以来,基本上靠施予职位来保持政党的竞争力,结果导致党内和地方政府的腐败横行.文官制度的实施,大大降低了总统运用政党左右政府的能力.尤其是此时进步党人对分肥制的批判和对政党竞争的抵制,进一步限制了政党的能力.地方直接初选制度和地方政府功绩制的确立,削弱了地方政党领袖提名候选人和联络党员的能力,使得原本强调地方重要性的美国政党失去了唯一有效的团结力量,大众型政党在20世纪日益衰落,政党仅仅在组织选举和国会内部发挥着重要影响.

适应上述变化,美国总统的政治运作形态逐渐发生了转型：从政党政治形态向着多元化的利益集团政治形态转型.西奥多罗斯福执政的年代是利益集团特别是大规模的工商企业集团和劳工团体迅速膨胀的年代,进步党人掀起了大规模反对政治腐败和财政浪费的浪潮.面对社会经济领域发生的重大变化,西奥多罗斯福创造了一个更广阔、更多元化的总统政治结构.“这种总统行为结构在20世纪占据了统治地位,通过一会儿补充党派组织,一会儿又取代它,他为实施行政行为开辟了新的途径等他的办公室成为了第一流的布道所,用来赢得公众对总统在一些特定问题上建议的支持.它几乎变成了一个自治的管理中心,成为了一个总统可以和方方面面的领导人(私有或者公共领域)就一些复杂的问题进行谈判的新论坛.”

西奥多罗斯福建立的多元化政治结构为此后的总统确立了一种典范,霍华德塔夫托、伍德罗威尔逊、赫伯特胡佛等都注重与多元的利益集团进行讨价还价,尤其是在国内事务中,总统们逐渐习惯了绕开政党和国会,直接诉诸利益集团的讨价还价,美国总统往往通过利益集团、国会委员会和行政部门之间的互动来领导美国.西奥多怀特、西奥多路威、托马斯戴伊以及杰克沃克等学者将其称之为“铁三角”(theIronTriangle),又叫做“副政府”(asub－govemmem).即联邦政府的大部分决策实际上是由国会委员会和小组委员会、联邦行政机构和利益集团及其游说组织做出的,三者能为对方提供有利资源,比如资金、信息、法规等,在决策中他们相互支持,相互合作,形成了不受外部干扰的决策领域.到富兰克林罗斯福总统执政时,总统政治从政党政治向多元化形态转型彻底完成.老练、敏感的富兰克林罗斯福抓住经济大萧条对美国民众的影响,组织了一个包括工会工人、农民、天主教徒、犹太人和黑人组成的党联盟,提出了一整套包括削减联邦开支、健全货币制度、公开就业计划、失业和养老保险制度等措施的新政纲要,从而一举奠定了现代总统在分权体系中的核心地位.国会也以空前的合作态度和速度,通过了政府一项又一项立法草案.也正因为富兰克林罗斯福的成功,才保证了他打破总统最多连任两届的先例.此后,凡是利益集团政治运作成功的总统,往往也是比较强势的总统.

四、诉诸公众政治――信息社会下的总统政治形态

二战以来,美国社会形态发生了巨大变化,报纸、杂志、电视和电脑的普及、通讯卫星的升空和数字化的蔓延,直接导致了美国社会的信息爆炸,人们消费的信息量增加,推动着美国社会快速从工业社会向信息社会转型.在信息社会中,公众获取信息的速度日益加快,获得信息的渠道也越来越多.

随着人们获得信息管道的畅通,许多总统开始将诉诸选民(goingpublic)作为总统执政的一个重要方式.西奥多罗斯福将总统职位看作是“一流布道所”,首次利用报纸与选民联络,使用大众传媒和修辞手法作为总统治理的主要工具,创造了“修辞型总统”.西奥多罗斯福的做法也受到了此后美国总统的重视,在无线电广播普及后,富兰克林罗斯福不失时机地首创“炉边谈话”,通过无线电波直接和普通的老百姓聊天,“炉边谈话”点燃了人们对政府的信心,也巧妙地把广大选民鼓动起来,形成支持新政的社会力量.自此之后,总统与公众之间建立了一条随时沟通的管道,总统完全可以绕开国会通过直接诉诸公众,以公众舆论(以民意支持率为标志)作为政治合法性的后盾,赢得了对国会的优势.

二战后,电视的普及更为总统提供了便利,艾森豪威尔是第一个走上电视的总统,作为战争英雄在电视上的形象激励着美国人民团结一致,使得艾森豪威尔甚至打算独立于两党竞选.约翰F肯尼迪对电视更加重视,他突破了艾森豪威尔经过编辑处理的方式,以电视直播总统辩论、直播记者招待会等方式与美国民众进行面对面的沟通.肯尼迪执政期间,先后举行了64场记者招待会,其迷人的个性、敏捷的头脑以及令人难忘的渊博知识为其继任者们设定了一个标准,他们必须为达到这一标准而不懈努力.

许多总统效仿罗斯福和肯尼迪的做法,各出绝招,最著名的应该属好莱坞演员出身的里根和魅力四射、风度翩翩的克林顿.他们不仅具有良好的屏幕形象,牧师般的讲话口吻,妙语连珠的演讲口才,而且反应敏捷,视媒体记者和镜头如无物,充分利用向全国电视实况转播的记者招待会和每周一次的电台讲话来推动自己的立法行动.面对总统煽动起的民意压力,国会经常会放弃制衡的宪政权力,任由总统在美国政治中扮演“船长”的角色.塞缪尔科奈尔等学者所强调的“公众型总统”强调了外部因素对总统政治的重要性,他认为当前公众舆论对于总统领导的重要性从某种程度而言,是1950年罗伯特达尔和林德布洛姆等强调总统是一种讨价还价机构的看法所不能理解的.由于公众因素成为总统领导的决定性因素,故而电视时代的总统政治逐渐转型成为聚光灯下的表演政治,只有那些善于在媒体下表演和善于与公众沟通的总统,才有可能成为伟大的总统.

从一定程度上可以说,这一类更具表演性总统的诉诸公众战略改变了总统的政治性质.美国建国初期,美国的制宪代表们将总统界定为大众领导人,他们期望的总统应该是无私的政治家,一心一意地为民众服务,既无法过度追求权力,也不能以追求财富为目标.在整个18世纪如果总统鼓动民众支持国会审议的法案被视作是非法的,那么从里根、克林顿以及小布什等总统的表现来看,在信息革命的时代,美国总统职位正在转变成为“十足的蛊惑民心机构”,这是其创始人所始料未及也是最为担心的情况.不过,迄今为止,还不能得&

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结语

考察美国的总统制不能仅仅停留在总统传记研究和总统权力的法理分析上,而是必须从美国社会环境和历史背景的变化中考察总统政治的逻辑.两百年来,尽管美国总统的法理和宪政框架没有发生根本性变革,但总统政治形态及其运行逻辑却发生了巨大变化,先后形成了贵族政治形态、政党政治形态、多元政治形态以及诉诸公众的表演政治形态.美国总统政治在外形不变的情况下,内在的精神实质早已物是人非.

可见,美国总统制之所以成功的秘密之一在于美国创造了一个灵活的总统职位,与国会和最高法院在权力限定上明确而稳定相比,总统职位看上去更像是一个“变色龙”,它会随着社会环境和历史条件的变化而在政治形态上脱胎换骨,重获生机,特别是当危机来临之际,尽管美国仍然保持所谓的制形式,但总统完全可以成为披着形式的“帝王式总统”,其所拥有的权力甚至令凯撒和拿破仑都会大吃一惊.美国正是凭借此种伸张自如的总统制,以及强化的“驯化君主”逻辑,掌控着美国国家权力的领地,那种迷信美国权力开放和制度的看法在理论上是错误的,在政治上是幼稚的.

随着现代化、信息化和全球化的发展,美国建国初期政体设计时的政治生态已经发生巨大变化,不仅美国经济和社会领域中的矛盾极大地依赖美国政府解决,而且美国和世界相互依赖的格局也使得美国政府无法回避来自各方面的风险和挑战.所有这些矛盾和问题是制宪先贤们所无法预见到的,美国宪法也没有明确由立法、行政和司法三个分支中的哪一个机构系统承担责任.按照宪法条款的推论,所有宪法未明确的问题统统按照“必要和适当”的原则或“突然袭击”的问题归为总统管辖范围内.

在此背景之下,总统必然成为一个责任超重的机构,沉重的责任迫使每一位总统都追求权力的扩大,其结果就必然走向权力最大化和权力失控.当权力失控导致经济和社会领域的严重后果后,国会、最高法院、大众传媒、思想库、公众舆论、利益集团、普通民众便一齐加入到反对总统的行列中,总统也发现自己成为众叛亲离的“孤家寡人”,不得不重新将权力的政治天平摆回宪法许可的范围内.美国政治钟摆来来回回的摆动周期,已经成为美国政治的一个重要规律.但是作为一个制度的成果,无论政治天平在宾夕法尼亚大街两边如何摆动,府会合作,最高法院裁决的模式依然将成为未来美国宪政制度的基本模式.