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摘 要 ：党的十八届三中全会决定明确提出了要建立公开规范的公积金制度,改进提取、使用、监管机制,为公积金制度的长效发展指明了方向.本文基于重庆市公积金制度发展及实践管理的基础上,对新形式下公积金制度存在的问题进行分析并提出相应的政策措施建议.
关 键 词 ：双轨制、住房公积金、制度改革 措施
1991年5月,上海率先建立的住房公积金（以下简称公积金）制度,历经多次改革完善,成为推动房地产市场快速发展的重要动力.但随着住房制度的改革,特别是进入“双轨制”住房供给新阶段后,公积金制度设立之初的大背景已经明显变化,需要深化改革、调整定位、完善体制、提高效率,才能发挥更大作用.
一、全国及重庆市公积金制度的发展及其作用
公积金制度通过“单位补一点、个人出一点、国家免一点”的方式帮助职工解决住房问题的长期储金制度和分配制度,与经济适用房和廉租住房共同构成我国的住房保障体系.逐步建立了统一决策、统一管理、统一核算的公积金决策、管理和监督体系,形成比较完善的体制架构,保障了公积金管理工作的发展.
(一)积极支持职工解决住房问题
广大职工通过集中提取使用和低利率的个人住房贷款,再加上自有资金解决住房问题,较大程度提高了住房消费能力.目前重庆市的公积金个贷余额占到全市个贷余额的15%.特别是2012年,公积金个贷发放力度加大,净增额及净增率名列16家主要商业银行之首,新增余额占到市场份额的35%,较好发挥了公积金政策性金融对市场的补充作用,降低了职工的购房成本.
(二)加快了住房分配货币化进程
职工通过月月缴存公积金,加快了住房分配货币化工作的进程,促进城镇居民从“租公房”到“买公房”,然后“卖旧房”再“买新房”,“等、靠、要”的福利性住房观念向“自住其力”的商品化住房观念转变.
(三)促进了保障性住房建设
截至2010年,全国公积金增值收益为城市廉租住房建设提供补充资金417亿元,按建安成本2000元/平方米,建筑面积50平方米/套计算,可建设廉租住房41.7万套.为重庆市的保障性住房建设发挥了重要作用.
二、公积金制度环境的变化及面临的主要问题
(一)公积金制度发展的环境发生变化
一是住房政策和供需关系发生深刻变化.一方面,解决城镇居民住房问题的效率提高,群众居住条件明显改善；另一方面,房价普遍上涨,随着城镇化进度加快,年均超2000万农村户籍人口进入城镇,大规模城镇化和由此带来的巨大住房需求,其功能定位、政策措施等没有相应调整带来的问题也十分明显.
二是多样化的住房需求对政策创新提出新要求.仅就重庆而言,《重庆市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出了坚持“低端有保障、中端有市场、高端有约束”,完善“市场+保障”的“双轨制”城市住房供给体系.在新的经济和社会形式下,住房需求呈多样化趋势日益明显,积金制度既有空间,也有压力.
(二)新形式下公积金制度面临的问题
1.管理体制缺陷.国家层面的公积金行政主管部门缺失.现行管理体制,是在城市封闭运行基础上,增加有关部门监管,这种离散化监管体制既存在多头监管,效率低下,又存在行业管理缺位,监管部门越位的现象.公积金管理中心虽然名义上具有公积金的行政管理和运行职能,但作为事业单位,实际上没有行政管理职权和地位,只能承担公积金管理的事务性工作,无法承担起行政管理职能.
2.法律地位低下.一是立法进程缓慢,法律层次较低.从全国来看,公积金制度主要靠政府的“政策”、“条例”和“通知”之类的文件,无国家法律层次的立法,各地公积金管理也主要以政府的规范性文件来加以管理为主,权威性不高.二是法规制定存在瑕疵.公积金制度设计中缺乏必要的检查权、劳动者纠纷的解决途径不明确、强制执行困难等,致使其政执法力度不够、难度大.
3.制度覆盖范围不宽,缴存额差距拉大.制度覆盖范围有限宽,缴存额差距拉大.目前全国机关、事业单位和国有企业基本建立了公积金制度,但80%的非公企业未按规定缴存公积金.同时,公积金以工资为基数按比例缴存,职工工资差距越大,缴存的公积金额度必然越大.
三、政策建议
公积金制度在实践中创造了许多经验也积累了许多问题,这些问题也是发展中的必然,以往“头痛医头、脚痛医脚”式的改革,已不能满足整体配套设计的要求.因此必须全面深入推进改革,实现公积金制度科学发展.
(一)在制度定位方面,进一步向住房保障制度转变
一是从国家层面加快公积金立法进程,将公积金纳入社会保障法律法规体系立法,促成有一部国家公积金管理法的出台.二是针对目前国家法规存在的瑕疵问题,呼吁在《条例》修订中加以完善,赋予管理机构必要的检查权,明确行政救助途径,增强执法的刚性.
(二)在制度推行方面,进一步扩大制度覆盖面
一是加大宣传力度,提高社会对公积金制度的认识,让职工自觉维权,积极争取缴交公积金的权利.二是确立公积金解决基本住房的核心地位,紧贴时展主线,积极参与解决职工基本住房问题凸显制度的保障性、互助性,让更多的职工主动参与到制度中来.三是逐步将缴存对象扩大至目前制度尚未覆盖的领域,如个体工商者、自由职业者等群体,使更多的人享受到这项政策的实惠.
(三)在发挥制度作用方面,进一步拓展使用途径
围绕政府“住有所居”的保障目标研究政策,不断完善、丰富保障性住房供应方面的使用渠道并从国家层面制定相关政策.保护缴存人利益,适当向中低收入家庭倾斜,发挥住房保障功能.积极探索贷款贴息、利息奖励等政策.通过一系列的措施更好体现保障功能.