高等教育民营化改革路径选择

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内容摘 要高等教育民营化已成为当今世界各国和地区发展高等教育的普遍做法,其实质是利用公民社会选择机制和市场机制来打破政府及其附属机构对于公共教育的垄断,形成一种包括公民社会选择和市场机制在内的多样化的公共教育供给机制.高等教育民营化的关键是实现政府教育职能的重新构造,即剥离传统计划体制赋予政府的不适当权力,实现全能教育行政向有限教育行政的变革.

关 键 词民营化高等教育转制路径

作者龚鹰,浙江海洋学院社科部副教授.(浙江舟山:316004)

20世纪80年代以来,为解决高等教育经费投入短缺与国家扩大教育规模的矛盾,世界各国高等教育都经历了程度不一的民营化变革,即政府逐步放松管制,将市场的逻辑贯穿于大学改革的过程中,使大学呈现出新的态势.20世纪90年代以来,随着我国高等教育结构的不断调整和规模快速扩张,市场机制引入高等教育的力度也不断增强.高等教育办学与投资体制经历着一场深刻的变革,如民办高等教育的蓬勃发展,教育成本分担理论下学生学费的不断增加等.作为探索我国高等教育改革的道路之一,高等教育民营化越来越受到人们的关注.

高等教育民营化解析

高等教育民营化已成为当今世界各国和地区发展高等教育的普遍做法,其实质是利用公民社会选择机制和市场机制来打破政府及其附属机构对于公共教育的垄断,形成一种包括公民社会选择和市场机制在内的多样化的公共教育供给机制.从概念而言,高等教育民营化应包括三个方面含义:第一,高等教育是一种特殊产业.在知识型社会中,高等教育已从经济社会的边缘日益走向经济生活的中心.高等教育不能仅仅看作是国家的公共福利事业,应该成为一种基础性、先导性的知识产业.第二,高等教育的举办者、办学者或投资者、经营者应该多元化.政府不应该作为高等教育举办、投资、经营的唯一主体,私立(民办)、混合制高等学校都应成为国家高等教育系统的组成部分,在法律上不存在谁是谁的补充问题.第三,传统意义上的公立高等学校模式将发生变化.一是学校经费来源的不断多样化使得“国拨经费”不再作为唯一的或主体投资;二是公立学校内部开始出现蓬勃发展的民营二级学院.

一、公共产品理论:高等教育民营化的理论依据

公共事业由众多的公共组织构成,包括最初的国家(政府),后来的互惠性公共组织(俱乐部组织)、公益性公共组织(慈善机构、教科文卫组织)等,它们在不同程度上提供公共物品,只不过其所提供的公共物品的程度和范围不同罢了.一般来说,由政府提供的公共物品多为“纯公共物品”,如公共安全、公共政策和一些基础设施等;而由政府之外的其他公共组织提供的多为“准公共物品”,如部分教育产品、部分卫生产品等.[1]高等教育就是一种准公共产品.从高等教育产品消费的受益范围来看,一方面,受教育者通过接受教育,学到了知识和技能,从而提高了自身在未来经济活动中的竞争能力,也增加了自己获得收入与享受生活的能力.这是一种内部效益,这种利益完全为受教育者所拥有并且不会因为其他受教育者的增加而减少.另一方面,消费高等教育产品,在给受教育者带来利益的同时,还有相当大的一部分利益通过受教育者外溢给了社会,使社会生产率得以提高,使民族文化素养得以提升.从这种意义上来说,高等教育产品是非竞争性和非排斥性不完全的产品,即准公共产品.准公共产品是高等教育固有的属性,这一特性决定高等教育可以更多地依靠社会民间组织――特别是市场――而减少对政府的依赖,即实行民营化,以此拓宽高等教育改革的社会空间,促进民办高等教育的发展.

二、供求关系:高等教育民营化的基本依据

供求关系是教育发展战略选择的基本依据.当前乃至今后较长一段时间,我国高等教育发展面临的主要矛盾是社会日益增长的教育需求与相对不足的教育供给能力之间的矛盾.近20多年来,尤其是1999年高校扩招以来,我国高等教育发展一直走的是以增设公立高校和扩大公立高校规模为特征的“外延式”发展之路.[2]资料显示,2004年我国普通高校学校数比1998年增长69.38%,普通高校本专科招生数则由1998年的108.36万人快速增长到447.34万人,短短6年增长3.13倍,净增338.98万人.目前,我国普通高校在校生数已达1350万人,规模相当可观,但仍不能充分满足人民群众接受高等教育的需求.根据“十一五”规划初步测算,到2010年,我国普通高校在校生要达到2000万人,2020年要接近3000万人.也就是说,在今后一个相当长的时间内,高等教育规模还将持续发展.高等教育数量的快速发展,质量的保证和提高都必须以经费水平的提高为依托,但我国高等教育规模的快速增长与教育投入的严重不足已形成尖锐的矛盾,直接影响到高等教育的质量和可持续发展.与1998年相比,2001年全国各类高校招生规模翻了一番多,各类高校的在校生数达1300万人左右,但各级政府的实际投入仅为按照标准所需投入的一半.


从总体经费水平来看,在现行财政体制下,政府投入高等教育的经费一直都很有限.况且,与义务教育投资额相比,高等教育在整个教育投资中已占用了过多的财政资金.在以后的教育投资总额中,高等教育所占的比重将会呈逐步下降的趋势,这意味着我国高等教育经费投入增加的潜力已不大.既然国家对高等教育的经费投入水平已基本进入了投资和增长的极限,高等教育经费以后的增量部分必然主要依靠内涵式发展,在制度创新上谋求新路.以民营化发展理念,引入市场机制,挖掘现有高等教育资源潜力,谋求更加多元的经费投入渠道、提升办学效益,无疑是缓解高等教育供求矛盾的必由之路.

三、制度创新:高等教育民营化的内在动力

在相当长的时间内,政府作为高等教育资源的唯一供给者,有意无意地忽视了大学自身的特性和需要.政府及教育行政主管部门集举办者、办学者和管理者于一身,自上而下做出决策并进行管理.学校很难自主进行资源的优化配置,也不能根据自己掌握和支配的外部信息及时做出预期反应,更不会承担任何产权责任风险,因而学校发展的内源性动力严重不足.在盲目“扩招”的政策指引下,大学作为学术组织本应持有的内在规定性和“塔”精神却置于学校管理视野之外.因此,只有通过制度创新,才能使中国高等教育走出现实的困境.

根据我国当前社会转型的实际情况,高等教育制度创新走民营化的道路不失为一种明智的选择.进行以经济市场模式为导向的高等教育改革,逐渐减少或降低学校的公共财政投入,进而提高私人资本对学校的财政投入,可以增强学校对社会的责任感.它改变了高等学校过去由于在经济上只与政府发生关系,从而在办学上也过分依赖政府的状况,为高等学校注入了管理和经济的活力,使得高等学校面向社会自主办学具有了经济基础.[3]此外,高校在招生、教育教学、科学研究、师资聘任、学位授予等方面享有充分的办学自主权,不受官僚机构、政治团体等非学术力量的干扰和侵害;积极主动面向社会开放办学,更加灵活地加强人才培养与社会需求、加强科研开发与经济发展的密切联系,广泛利用社会资源,提高办学的质量和效益;大学作为独立的法人实体,既设有董事会、理事会等决策机构,又有各方代表参与的评议会、教授会等,能有效实行参与和管理的制度,促进大学健康发展.

现行高校管理体制反思

高等教育的生存、发展是一项庞大的社会系统工程,其中既有政府的主导行为,亦有社会力量的积极参与,因而我们要在对原有高校体制反思的基础上进行思考.

重新构造政府教育职能

政府教育职能的重新构造,即剥离传统计划体制赋予政府的不适当权力,实现由与计划经济相适应的全能教育行政向与市场经济相适应的有限教育行政的变革.与此同时,适度运用市场手段来进行高等教育资源的合理配置,引入市场效益观和竞争机制促进高等教育的多样化,保障高等教育的质量和水准.

政府教育职能的变革不是简单地弱化、淡化政府管理,而是精化、强化政府管理,让政府作用的定位和范围更为合理和合法,从而使政府的教育干预更为有利和有效.[4]在高等教育领域内,政府需要发挥的作用主要有:第一,制定有利于各个市场竞争主体公平的市场准入制度,为教育民营化发展创造公平的市场竞争环境.第二,制定各级各类教育的评估标准,及时对教育机构进行评估、监管.由于高等教育的特殊性,市场在解决高等教育的外部性问题、公平问题等方面是无能为力的,需要政府干预和监控.政府通过立法来建立高等教育市场运行规则,并担任市场“游戏”规则的仲裁人,惩罚那些违背高等教育法规的机构和个人.第三,提供教育服务和教育产品.通过提供高等教育的供求信息、毕业生分配信息、高等院校专业设置、质量、收费等服务来解决信息不对称的状况,促成受教育者做出更理性的选择,从而提高高等教育产出的效率.

选择合理的高等教育民营化程序

高等教育的改革步骤、推进方式要与市场的发展相适应,办学体制的改革尤其要和教育市场的发育相适应.我们主张国家不再包办高等教育,但不提倡在条件不具备的情况下盲目引入市场机制.高等学校是国家高级建设人才的培养和技术创新的基地,如果没有一个比较发达的教育市场支持,把高校过快推向市场,可能产生负面的效果.[5]因此,选择渐进方案,采用分阶段、分群体的方式,从局部到全局,从部分到整体,从高校体制外延伸入体制内部,从增量到存量等逐步推进改革,社会震动小,社会冲突弱.可见,持久不懈而循序渐进地推进民营化,需要有一系列的组织和管理过程.首先,政府对民营化要有明晰的目标,明确的责任分工.其次,选择合适的民营化形式,对从事教育的非政府经营者,政府确定适当的委托项目和对象,委托的途径,政府的支持和资助原则,奖励和监督措施等.再次,进行必要的立法改革,为高等教育民营化提供法律保障措施.最后,普及高等教育民营化方面的知识,消除教育民营化带来的负面效应.

高等教育民营化的路径

高等教育民营化追求的是在教育中引进竞争,提高教学的效率,实现自由的教学理念.就目前而言,公立高校转制和创建民营高校,是高等教育民营化的两个可能方向.其一,公立高校转制.公立高校“转制”主要是指用高等教育民营化理念,转变部分公立高校的运行机制,

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丰富公立高校办学形式,提高公立高校的办学效率和质量,形成公立高校与民办高校良性竞争的格局.公立高校“转制”的关键在于运行机制,它主要包括以下两方面:一是管理机制,学校在内部管理、经费使用、教育教学组织、人事分配等方面应拥有较大的自主权,真正成为面向社会自主办学的法人实体.二是经费筹措机制,即通过教育资源的重组,转变投资体制,从原来较为单一的政府教育财政投资转变为多渠道投资.

公立高校转制有三种形式.第一种形式是部分公立高校整体转为国有民营的非营利性高校.学校的产权仍属于国家,校园和基础设施仍为国家所有,由企事业组织、社会团体或私人来维持学校的日常投入并进行管理.第二种形式是部分公立高校整体被收购,学校成为一所适度营利的高校.这类学校通过收购,来获得学校的产权;通过经营,来获取运转资金.第三种形式是部分公立高校转为一种办学主体与投资主体高度混合的高校.这种模式较复杂,本身可能又有多种形式:一是参与公立高校“转制”的私营机构,依托公立高校的品牌资源创办新的独立学院;二是参与公立高校“转制”的私营机构对公立高校现有某个学院进行收购改造;三是公立高校变成一所股份合作制高校,既有国有股份,也有私人股份.

无论采取哪种“民营化”手段,都要把“增加教育供给、促进教育公平、改善教育质量、提高办学效率、优化资源配置”作为制度创新的基本原则,通过系统的制度设计建立中国高等教育长期健康发展的运行机制.

其二,创建和发展民营高校.首先,加强政策导向,实现观念转变.确定民办高等教育是我国高等教育事业中与普通高教、成人高教并列的组成部分之一,调整一些限制性的成文或不成文的规定,在政策引导下,逐步转变人们的观念,抛弃民办高等教育是低层次教育形式的陈旧认识.其次,增加政府对民办大学的资金投入和支持.政府通过给民办大学提供经费或其他支持方式来扶植民办大学,但并不扩大对大学的控制权.比如,政府通过向家长提供一定数额的教育券或减免家长个人所得税等形式,鼓励家长自由决定是否将他们的孩子送到民办大学去.再次,政府对于民营资本创建的高校,应给予从招生、师资聘任、专业设置、成本收费、运筹资金到干部任免等方面的独立决策权,使之成为自我管理、自我约束、面向社会自主办学的法人实体.但教育主管部门也应加强监管权,通过制定一系列的规章制度来对这类高校进行严格监管,建立从学科到学校、由学生至教师的最终考核标准与自身评估的标准体系.有自由度就有利于民营高校的发展,有监管力度就能规范民营高校行为,从而保证教学质量.最后,必须尽快健全有关民办高等教育法规,让民办高等教育的发展走上正轨.

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