农民工法律援助制度的立法缺陷空间构想

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摘 要 农民工群体是随着当代中国社会发展而产生的一个具有时代性内涵的特殊社会阶层.据国家统计局《2013年我国农民工调查监测报告》显示,截至2013年末,我国农民工总量达到2.69亿人.实践证明,农民工群体已经成为城市经济和社会发展的不可或缺的重要力量.但是基于历史、制度、法律及至文化等多方面的原因,农民工的城市生存际遇和发展空间面临着诸多的困境,在合法劳动权益保护方面显得尤其突出.很多农民工往往因为无力支付法律服务费用,从而在权益保护中处于不利地位.因此,申请法律援助便成为目前农民工维权一个至为重要的路径选择.

关 键 词 农民工 法律援助制度 立法缺陷

作者简介：张迎军,硕士,常州工学院人文社科学院讲师；陈红霞,硕士,江苏省南通市港闸区司法局副局长.

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-049-02

法律援助制度在我国起步较晚,1994年提出,2003年出台《法律援助条例》,至今才短短的11年.法律援助制度发展至今虽然为大量的农民工维护了合法权益,成为保护农民工权益的重要力量,但农民工法律援助制度在体系设计、立法上的缺陷,很大程度上制约了农民工法律援助工作的进一步发展,容易导致农民工的合法权益得不到及时有效的维护.

一、农民工法律援助制度的形式渊源

2003年7月21日,国务院发布《法律援助条例》,自2003年9月1日起施行.《法律援助条例》是目前我国效力最高的规范农民工法律援助的法律法规.《法律援助条例》颁布以来,农民工的法律援助受到普遍的重视,各部委和各地方先后出台了一系列保护农民工权益、规范农民工法律援助工作的法律法规和规章.

2004年,司法部和建设部联合制定下发了《关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》,要求各地法律援助机构要通过采取各项措施,保障农民工及时获得法律援助.要提高法律援助工作的便民化程度,依托城市社区、乡镇街道司法所,或者通过与当地建设、劳动与社会保障等行政部门联合成立法律援助工作站,保证农民工就近快捷地申请和获得法律援助.

2006年,国务院发布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,要求把农民工列为法律援助的重点对象.对农民工申请法律援助,要简化程序,理.对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的,不再审查其经济困难条件.

2006年,全国律师协会下发《关于推动农民工法律援助工作的意见》,首次明确规定了律师参与农民工法律援助的形式、内容、要求等,并提出要在两年内,在全国所有的省、自治区、直辖市至少建立一家农民工维权律师服务机构.

2008年,全国总工会颁布《工会法律援助办法》,明确积极工会要建立法律援助制度,为合法权益受到侵害的职工、工会工作者和工会组织提供无偿法律服务.办法对工会法律援助机构的设置、人员的配备、援助的范围、形式,职工包括农民工申请法律援助的条件、程序,以及资金的来源和管理等都做了具体的规定.

一些地方政府通过地方立法或政府规章等形式,扩大法律援助范围,将农民工发生几率较高的案件纳入法律援助的范围,为农民工维权提供了更好的政策法制环境.

二、农民工法律援助制度的立法缺陷

(一)《法律援助条例》本身未臻完善

《法律援助条例》是国务院于2003年颁布实施的,其本身存在的一些不足之处,对农民工法律援助造成了一定的制约.

首先,《法律援助条例》的效力等级不够高.法律援助制度在我国建立已有整整20年,但至今没有出台法律援助方面的专门法,法律援助方面的唯一一部全国性立法是国务院的《法律援助条例》,从法的效力等级来看,《法律援助条例》不是法律,只是行政法规.各省、自治区、直辖市制定的法律援助的相关“决定”、“办法”等也不是由地方人大制定的,而是由地方政府或是司法行政部门制定.行政法规仅限于规范行政机关的法律援助职责,对与法律援助工作密切相关的司法机关,如法院、检察院等在法律援助实施中应承担的责任,以及司法行政部门与各参与方的协调关系等则无法进行调整,这样的立法状况非常不利于法律援助工作的开展.

其次,《法律援助条例》的条款过于原则,限制较多.比如管辖权的问题,按照《法律援助条例》的规定,当事人应向义务人所在地,也就是用人单位所在地申请法律援助,但很多当事人在打工受阻后都回到了户籍所在地,路途遥远,为了申请法律援助来回奔波,经济条件不允许；而如果向户籍所在地法律援助机构申请法律援助,往往会因为管辖问题不予受理.再如,《法律援助条例》对援助申请、办理等程序的规定比较单一,不像民事诉讼法、刑事诉讼法等法律规定得那么具体详细,且没有特别程序、简易程序等特殊规定,对农民工法律援助的实际操作造成一定的制约.

再次,《法律援助条例》规定的援助范围过于狭小.民事、行政法律援助范围的规定,仍然限制在与公民基本生存权相关的案件,极大的限制我国民事法律援助的发展.我国《法律援助条例》规定了援助案件的（可诉性）范围上仅有如下几类：依法请求国家赔偿的；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；请求支付劳动报酬的；主张因见义勇为行为产生的民事权益的.这本是国家为了防止个人滥用政府提供的法律援助资源,设计了一些条件,这些范围明显不能有效地解决实际发生的民事纠纷,不能够很好地保障每一个人在法律面前的平等.

(二)《法律援助条例》与其它法律法规之间存在冲突

除《法律援助条例》外,我国关于农民工法律援助方面的法律规范散见于相关法律、行政法规、地方性法规、司法解释及部门规章中,因出台时间先后,以及法规的位级限制,很容易造成相互间的冲突.比如,《法律援助条例》中规定,所有的公民申请法律援助,应该提交经济困难证明.国务院2006年颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》中则规定,对农民工申请法律援助要简化程序,理,对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的,不再审查其经济困难条件.《关于解决农民工问题的若干意见》中的规定与《法律援助条例》的规定明显冲突,在位阶上,《法律援助条例》属于法规,其法律效力明显高于国务院的《意见》,而《意见》是在《法律援助条例》之后颁布的.因此,在农民工法律援助的审查机制上两者存在矛盾.另外,现行《劳动法》、《工伤保险条例》等保障农民工权益的法律、法规程序复杂,不利于农民工维权,这与《法律援助条例》的立法宗旨也是相悖的.