政府财政对新兴产业支持的运行机制

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摘 要 ：我国新兴产业发展中面临着融资渠道不畅、企业创新能力薄弱、财政支持力度不大、抑制市场拓展的体制机制因素仍然存在等问题.美、日、韩三国发展新兴产业的经验为我国提供了借鉴.我国应注重科技与经济结合,科技与金融合作,处理好市场、企业和政府的关系,完善政府财政对新兴产业支持的运行机制.

关 键 词 ：新兴产业；财政；运行机制；科技创新；融资；经济增长方式；经济结构；退出机制

中图分类号：F810.45 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2013）02-0054-04

我国经济社会发展一方面受到国内资源、环境、人才、技术等方面的约束,另一方面在国际上也面临着贸易保护主义抬头、企业出口成本优势弱化、人民币升值压力等诸多挑战,使得我们迫切需要转变传统的经济增长方式.十八大报告指出,推进经济结构战略性调整是加快转变经济增长方式的主攻方向.培育和发展战略性新兴产业是加快经济结构调整的重要举措.在充分发挥市场机制资源配置基础性作用的同时,还应通过财税政策加大对新兴产业科技支出,以加快形成新的经济增长点,增强产业竞争力.

一、发展新兴产业的国际经验借鉴

在当前“后危机时代”,世界各国积极地采取措施,培育新的经济增长点,以尽快地走出经济衰退.美国、日本、韩国等发达国家和新兴经济体开始采取一系列政策措施促进实体经济发展,政策着力点以扶植新兴产业为主.[1]

(一)美国

美国推进产业发展的策略之一就是高度重视与大力支持科技创新.美国政府增加新技术和企业创新的投入,尤其是对关键科研机构的研究开发预算增倍.加大在先进交通和通讯基础设施上的投入,如《2009年美国复苏与再投资法案》中就提出提供45亿美元用于支持Smart电网,以开发技术提高节能,更大地满足顾客需要,更多地储存能源,提高“Smart电网”的其他要素.

(二)日本

日本政府在应对国际金融危机过程中,出台了一份称为“未来开拓战略”的新能源发展规划,提出要建成世界第一的环保节能国家.政府为“国家节能技术开发项目”提供全额拨款,对“企事业单位节能技术开发项目”给予财政补贴,还对一些重要节能技术开发、节能设备推广和示范项目实行财政补贴制度.此外,政府通过政策性银行对节能投资企业给予贴息和低息优惠贷款.

(三)韩国

韩国政府在1986年就制定了《面向2000年科学技术长期计划》,1994年又出台了《韩国科技发展长期计划》,明确了在计算机、软件、半导体、通信等信息技术开发方面的投资计划.这些计划保证了韩国政府对信息产业实施必要的政府倾斜、资金扶持等.

综上所述,发展战略新兴产业,必须发挥国家和政府实施干预“有形之手”作用,做好引导规范发展工作,确定技术路线和扶持政策.加大基础研究投入,对重要基础理论研究和基础技术研究由国家科研基金统筹,提供资金保障；加大技术研究投入,尤其是对重点产业核心技术和关键技术攻关的资金支持.

二、我国新兴产业发展中面临的问题

(一)新兴产业融资渠道不畅

我国金融机构和社会部门对R&D资金的支持力度不够,2011年该资金占全部科研经费支出比重仅为3.14%,这表明金融机构还不是一个成熟的R&D投入主体,金融机构资金增长缓慢说明金融环境还有待改善.银行从控制贷款风险、减少经营成本考虑,新增贷款更倾向于优先投向大企业尤其是国有大企业,压缩对中小企业尤其是民营企业的新增贷款.民营中小高新技术企业规模小、经营风险大,受自身信用度不高、盈利不稳定和缺乏相对完善的担保体系等因素制约而导致融资难.

(二)新兴产业中一些企业自主创新能力薄弱

企业自主创新能力薄弱,不掌握核心关键技术,部分关键设备依靠进口是制约我国新兴产业向更高水平发展的根本因素.在互联网领域,虽然我国高端路由器居全球第三,但是核心技术仍为发达国家掌握,高端服务器、操作系统、关键芯片仍为外国企业掌控.在风电装备制造方面,关键技术研发水平和创新能力与国外相比明显落后,尚未掌握风电整机总体设计方法,变流器、主轴轴承、变桨距系统、电控系统等关键设备和技术主要依赖进口.

(三)财政支出政策的支持力度不够

各级政府高度重视培育发展战略性新兴产业,在政治局第29次集体学习时指出,加快培育发展战略性新兴产业是加快转变经济发展方式的必然要求,是努力掌握国际经济竞争主动权的必然要求,关系经济社会发展全局.尽管相关财政投入在逐年增加,但与新兴产业发展的要求相比依然有很大差距.一些地方对战略性新兴产业发展的重要性认识不足、重视不够,在科技开发和技术推广上重点不突出,对于战略性产业的支持力度不够.2011年我国高新技术产业R&D经费支出占工业总产值的比例为1.63%,低于美国（2007年为16.89%）、日本（2008年为10.50%）、德国（2007年为6.87%）等发达国家水平.就我国战略性新兴产业发展的未来需要看,财政支出政策的支持力度还需要进一步加大.

(四)抑制市场拓展的体制机制因素仍然存在

我国新兴产业（如高新技术服务业、新能源等行业）的市场拓展面临着一些急需解决的机制问题,主要包括：一是产学研用紧密结合的机制没有形成,企业尚未真正成为技术创新的主体,科技和经济脱节问题依然突出.二是一些政府部门将本属于商业化领域的服务内部化,导致公开、平等、规范的行业制度下的专业化服务市场难以迅速拓展.三是资本市场不完善,科技成果转化缺乏畅通稳定的资金供应,特别是一些中小企业在初始期资金供应没有制度保障.四是节能环保产品和新能源上网电价的定价等价格机制改革滞后.[2]

三、我国发展新兴产业的基本思路

培育和发展新兴产业应深入把握国际科技进步和产业发展的客观趋势,从我国的具体国情出发对现行的产业发展状况进行分析和评价,选择合适的战略新兴产业.同时发展战略新兴产业必须注意和传统产业的发展水平提升相结合,合理选择相关政策措施. （一）注重科技与经济结合

大力发展新兴产业就要注重产学研结合,促进经济和科技结合,依托战略性新兴产业来支撑和引领我国经济社会可持续发展.通过以完善技术与资本高效对接机制,如进一步完善创业板市场制度,支持符合条件的企业上市,大力发展创业投资和股权投资基金,以拓宽直接融资渠道.完备节能环保和新能源产品的价格形成机制,研究解决鼓励消费、应用高新技术产品的机制问题,为拓展高新技术产品的市场空间消除体制机制障碍.

(二)注重科技与金融合作

金融机构应充分发挥信贷对科技的支持作用,积极探索多种途径,对科技企业提供信贷支持,增加信贷品种,拓展担保方式,扩大科技信贷投入；对符合条件、能够提供合法担保的R&D项目,应优先发放科技贷款和技改贷款.以实施科技金融创新工程、进一步完善技术与资本高效对接为机制,以拓宽直接融资渠道、完善多层次资本市场体系为重点,加大金融创新力度,充分发挥金融在促进新兴产业发展中的关键作用.

(三)处理好市场、企业和政府的关系

发展新兴产业要高度重视市场需求,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,深入研究在今后一段时期内中国乃至世界有哪些重要、广阔的市场需求.在技术创新方面,要做到以企业为主体,引导创新要素向企业集聚,以需求为导向,实现技术创新向产品的聚焦,尽快形成中国特色的技术突破和机制.政府要科学制定规划和必要的政策措施,创造良好的发展环境.设立战略性新兴产业发展专项资金,着力关注重大产业创新发展工程、重大关键技术的研究和发展、重大创新成果产业化、重大应用示范工程及创新能力建设等,以解决新兴产业相关企业的资金困难,推动产业发展.制定税收优惠政策,没有税收政策支持的行业要制定新的税收优惠政策,现有的税收政策支持的行业要根据发展需要加大优惠力度.将战略性新兴产业产品如节能和环保产品纳入政策采购范围,政府优先采购,以培养新兴产业市场.

四、政府财政对新兴产业支持的运行机制

(一)引导社会资源,支持战略新兴产业发展

1. 加强与产业政策的协调配合.促成战略性新兴产业的发展,需要事先制定科学的发展规划,根据世界产业发展的趋势和我国科技发展与产业发展的水平,选取一些真正代表科技创新方向、代表产业发展方向、能够支持中国经济未来较长时间发展的先导产业和支柱产业作为战略性新兴产业.按照分类指导原则,根据新兴产业发展布局规划和相关产业的特点,合理安排财政资金支出和税收优惠措施,尤其是对处于不同阶段和不同情况的新兴产业,要根据不同情况有针对性地采取不同的支持方式.

2. 加强与金融政策的协调配合.为了满足新兴产业相关企业发展所需要的大量资金,需要加强财政政策与金融政策的协调配合,合理进行角色分工,明确财税政策作用的边界,充分发挥金融政策的作用,引导足够的资金配置到新兴产业发展之中.（1）充分发挥政策性金融的作用.加强出口信用保险公司的作用,增强对新兴产业相关企业产品出口的支持,提高相关企业的融资便利度.（2）继续加大商业银行信贷资金对新兴产业的支持力度.强化银行信贷指导计划的作用,加强对商业银行的“窗口指导”,促使商业银行认真落实“有扶有控”的信贷政策,调整优化信贷结构,支持相关产业发展,引导商业银行建立适应新兴产业特点的信贷管理制度和贷款评审体系.（3）充分发挥直接融资的作用.建立和完善多层次资本市场,包括形成以创业板市场为核心的股权融资体系、建立在不同层次市场之间上市企业的转轨机制和发展企业债券市场,以此为新兴产业的相关核心企业融资.

3. 加强与投资政策的协调配合.为了更好地促进新兴产业的发展,提高社会资金使用效率,需要加强投资政策的引导作用.要坚持“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”原则,逐步建立健全对政府投资的约束机制,重构以企业为核心的市场化投资体系.在此基础上,要合理界定政府参与新兴产业投资的界限,从而确定财税政策在支持相关产业发展中的方向.具体可以通过建立以市场为导向的主体投资的激励和约束机制,合理界定政府投资范围,提高化决策水平和决策的科学化,建立政府投资责任追究制度.一般情况下,财政资金不宜过多地增加资本性支出并直接投资于各类企业,而是应根据不同新兴产业的科技发展规律和发展特点,选择财政补贴、税收优惠、政府采购等政策工具引导社会资金投入.[3]

(二)促进新兴产业发展的政府角色定位

培养发展战略新兴产业政府要摆正位置,不能包打天下,要有所为有所不为.政府要发挥“有形之手”作用,做好引导规范发展工作,确定技术路线和扶持政策.同时,也要发挥市场“无形之手”作用,对已经明确的新兴产业项目,按照市场规律,确定扶持的行业和领域,实施市场配置.政府可以在以下三方面作出选择.

1. 明确新兴产业的发展重点和方向.新技术的大量涌现催生了众多新兴产业,科学选择重点产业和优先领域非常重要.目前,我国根据“产品要有一个稳定而客观的市场需求、要有良好的经济技术效益、要能带动一批产业的兴起”的原则,已将节能环保、新一代信息技术、高端装备制造、生物、新能源、新材料、新能源汽车七大产业列为重点扶持对象.各地区应按照自身的资源优势、人才优势和区位优势,突出一些产业,集聚一些产业,分流一些产业,弱化一些产业,在更大范围内实现资源配置的最优,同时提升集中、集聚和集约发展的水平.

2. 建立明确的产业政策并完善协调配套政策.2011年5月30日,在政治局第29次集体学习时指出,各级党委和政府要切实负起责任,把培育和发展战略新兴产业这项工作摆上重要日程,加强组织领导和统筹协调,加大政策支持力度,加强规划编制、政策落实等工作协调指导,加快推进相关领域改革,遵循规律、因地制宜,努力完成加快培育发展战略新兴产业各项目标任务.[4]组织实施重大产业创新工程和重大应用示范工程,选择具有引领带动作用并且能够实现突破的若干重点方向,尽快突破关键技术,加快产业化发展.实施新兴产业创投计划,制定完善促进新兴产业发展的科技创新、市场培育、国际合作等政策措施,推进关键领域和重点环节的改革,进一步加快新兴产业健康发展.单一的财政政策很难发挥其应有的作用,要完善财税政策、投融资政策及外贸政策等.新兴产业在起步阶段,遇到的最大难题就是资金和技术,政府可以通过贷款担保、贴息和风险补贴等方式加大对科技型中小企业的引导和激励；充分发挥区域、外贸政策对新兴产业发展的辅助作用,通过发展园区经济发挥高新产业的辐射带动作用,加大对国外先进技术装备的引进力度. 3. 以提升新兴产业创新能力为目标,深化科技体制改革.政府应协助相关部门重点推进自主创新平台的建设.（1）建设技术创新平台,鼓励企业强化制度创新、组织创新、管理模式创新和技术创新.通过引导企业加大科技投入,引进科技人才,深化科技合作,提高科技含量和创新能力.同时推进企业技术研发中心的建设,鼓励科技型企业和龙头企业独立或联合高校、科研院所建立研发中心,建成一批有规模、高层次的企业技术研发平台.（2）建设科技成果转化平台,建立和完善科技成果交易与流通市场,加快科技成果的流转,实现科研成果从研究到生产的转变,促使科研和产业化之间建立有效的沟通协调机制,加快科技成果顺利转化为最终产品的步伐.（3）要制定和实施多种创新人才机制.发展战略性新兴产业所急需的人才非常短缺,在人才培养上还需要大力加强.针对不同的新兴产业,政府依托高校、科研院所和骨干企业等相关机构,以重点学科、重大项目的实施和管理为载体,激励一部分高校和科研院所的技术人才深入到培育发展新兴产业的第一线,培养适应新兴产业发展所需要的各类人才.同时应完善激励机制,建立技术、专利入股、期权等政策,充分调动人才创新创业的积极性,确保人才引得进、留得住、用得好.[5]

(三)制定政府财政支持新兴产业发展的评价机制

1. 建立政府财政对新兴产业支持的事前评审机制.财政部表示,“十二五”期间将探索建立重大项目预算事前评审机制,进一步扩大项目评审的范围.加快出台配套的地方性法规,规范项目预算审查过程和机制建设中的财政投入预算支出审查.一些部门单位片面追求公共资源占用最大化,多报预算资金,很少考虑部门绩效,导致项目支出预算编制存在广泛的粗放和“报大数”的现象,因此把好项目审查关显得特别重要.项目支出预算标准不够明确是项目支出预算评估中遇到的最实际的问题之一,标准不明确不可避免地造成项目难以评估.只有经过多年的数据积累并参照行业和部门制定的标准,才能逐步完善财政部门分类项目支出预算的标准.此外,预算项目的审查是一个高风险的工作,往往容易受到各方利益的侵蚀,必须排除在评估过程中的人为主观因素的影响.[1]

2. 建立政府财政对新兴产业支持的事中监督机制.政府对企业进行科技投入之后,为保证政府科技资金使用的安全和效果,必须采取一定的安全监督和管理机制.（1）建立由各级财政部门、各管理财政专项资金的职能处室构成的财政新兴产业科技经费监督检查体系,负责对财政专项资金使用情况的跟踪检查,保证专项资金及时到位,按规定用途使用,发挥资金收益.（2）建立财政新兴产业科技资金财务检查制度,定期组织专家或委托中介机构对专项经费的使用和管理进行检查或评估,将结果作为调整项目或预算安排、按进度划拨经费的重要依据.（3）建立财政资金的绩效评价制度,即由财政管理部门、科技主管部门和行业主管部门人员一起对使用财政科技资金的企业实行绩效考核制度.

3. 建立政府财政对新兴产业支持的事后评价机制.为了确保科技经费的使用效果,财政部门和技术管理部门应组织有关人员评价和考核财政科技经费的使用效果.考核评价可分为三个层次：（1）负责经费的管理部门根据项目的类型确定不同的评估优先项目和指标并分别进行评估.（2）由有关专家组成的评审组完成项目的评估,选择该项目使用的技术资金实际达到的技术水平、实际形成的产能和预期效益前景等评价指标,在专家调查的基础上对各指标

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4. 建立政府财政对新兴产业支持的退出机制.政府投资新兴产业起着示范引导作用,民间投资者看到政府投资也愿意追随.但是政府投资要有退出机制,一旦早期风险期过去,项目可以依靠自身盈利承担风险,这个时候要发挥企业家的经营才能,政府应该适时退出.政府提出战略性新兴产业这个概念,本身就负有引导责任,政府采取什么样的机制发展新兴产业是非常关键的问题,直接影响着政府进入、退出的时机.[6]