财政支农与金融信贷支农问题

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摘 要 ：财政支农资金与金融支农的资金基本上在不同的两个体系按各自的运行机制单独运行.如何使财政支农资金通过对农村金融的支持,以农村金融为主要渠道,把财政资支农金和金融支农信贷更好地输导给农业和农村经济是一个亟待解决的问题.

关 键 词 ：财政支农；金融信贷；整合

中图分类号：F83 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）02-0-02

一、财政、金融信贷支农理论依据

1.财政支农理论依据

农业是国民经济中最重要的产业,也是基础比较薄弱的产业,其生产的特殊性和抵御市场风险能力较弱的特点,要求政府的支持和保护.关于财政支农资金,学术上的观点大致分为三种：一是规模论,该理论呼吁政府应增加财政支农资金投入,尤其是增加农村公共品投入,以改善农村居民的生产、生活条件和农村的投资环境[1]；二是效率论,该理论强调应加强财政支农资金的使用管理以提高其效率[2]：三是整合论,该理论提出应通过整合分散于政府各部门的财政支农资金以提高其使用效率[3].

农产品供求的价格弹性小,是具有明显外部效益的混合产品,在工业化过程中,农业总是处于比较利益较低的不利地位.农产品的特殊性、农业的高风险性和比较利益低等特性使农业在市场竞争中处于非常不利的地位,使得国家对农业的干预成为必然.财政支持农业发展已是当今世界许多国家的一项基本政策.

2.金融信贷支农理论依据

（1）农业信贷补贴论

由于农业的弱质性和农业信贷分散交易的高成本和高风险,很少金融机构愿意提供农业信贷,农村普遍面临的是资金不足的矛盾,为补偿农村信贷机构的损失有必要就农业信贷进行补贴；另外,由于农业与其他产业存在收入差距,对农业的融资利率应比其他产业低,提供补贴可促使金融机构降低利率.20世纪80年代,在农村金融市场论被广泛接受前,农业信贷补贴论一直在农村金融理论界占主导地位,该理论的核心是建立专门的金融机构从外部吸取资金为农业提供低息贷款.

（2）农村金融市场论

该理论的核心思想是市场机制的自发力量可以使金融部门实现帕累托最优,提倡利率市场化.在该理论影响下,20世纪80年代后期,农村金融市场论逐渐替代了农业信贷补贴论,许多发展中国家纷纷对政府所有的农业政策性银行和农村信用社进行转型和商业化改造.事实上,几乎所有进行农村金融机构市场化的国家并未使农村信贷问题得到改观,在摆脱政府束缚后又陷入市场的泥潭.

（3）不完全竟争市场论

也称金融约束论（Finan CialRestraint）,20世纪90年代,斯蒂格利茨等提出的金融约束论主张以政府合理干预金融市场的方式促进金融深化；适度干预主义者在兰叉理论（The Three-Pronged Theory）中认为,政府应注重包括农村金融监管和法律制度内的农村金融基础设施建设,并对农村金融机构的新建成本,教育培训,穷人高风险信贷,科研开发等费用,政府要提供重复性的智能补贴（SmartSubsidy）,这样农村金融机构在降低风险和成本的基础上将会形成追求自身经济利益和服务具有社会福利效应的低收入阶层的双底线均衡（DoubleBottomLine）局面.我国当前农村金融改革中可见此理论的影响,如一方面允许信用社扩大利率浮动,另一方面对信用社改革给予减税等政策扶持.但现实情况是,在发展中国家政府少量的补贴并未显著降低农村金融交易成本,这种经过精妙设计的智能干预方式在非智能的政府面前终告失效.

从上述三个理论流派演变看,理论家和政策实践者在解决市场失灵和政府失败中试图寻求最优路径,面对农村金融市场高成本和高风险,如何有效界定政府和市场边界是财政信贷政策配合模式能否成功的关键[4].

在合作金融支农问题上,目前学术观点大体有三种：一是存量论,主张通过存量改革来增强其支农能力[5]；二是增量论,强调应将民间金融合作化以增加支农投入；三是增量渐进发展论,主张农村合作金融应走增量渐进发展道路以突破“存量改革难”与“增量发展受阻”的双重困境,并实现在增加金融支农力量的同时力促存量改革之目的[6].同时,学术界关于设法阻止或减少农村资金外流并吸引外部资金回流农村的观点已被采纳.

二、财政支农与金融信贷支农现状

1.财政支农资金与农村金融信贷资金独立运行

我国财政支农资金运行基本上与农村金融信贷是分离的.财政支农资金多年来以单独方式运行,不能发挥对农村资本金形成的“发动器”、“杠杆”和宏观调节作用[7].一是各级财政承担本级农业财政支出资金的管理,各地区都有各自的财政支农资金的管理办法和措施.二是财政部、发改委、农业部等部委都有各自的支农项目投资权限和管理办法.在政府对投入农村的信贷基本没有给予财政支持的情况下,农村正规金融信贷由农村信用社、邮政银行等金融机构按高于市场利率的价格向农村经济实体发放.财政支农资金在行政体系内通过自上而下的层级结构流动,并且各级平行单位各自有自己的划拨和使用标准；而农村金融信贷资金则完全是通过供求关系在市场体系进行配置,财政支农资金与金融支农的资金基本上在不同的两个体系按各自的运行机制单独运行.广东财政支农资金与农村金融信贷资金独立运行的状况也十分明显.例如,广东省财政用于农业的支出由2001年的28.20亿元增加到2005年的45.14亿元,增幅达60%,相应的金融机构对农业的贷款额却没有增加,甚至略有下降,财政支农和金融信贷的互动基本上不存在,财政支农资金的增加并没有引起农村金融信贷的增加.

财政支农与金融支农政策的根本目标一致,都是为了促进“三农”发展但因二者执行主体不同,支农原则、方式各异,加上部门协作意识不强、政策沟通不够及“三农”问题本身的复杂性等,导致二者各自为政.财政、金融这种“单干”局面,大大弱化了支农资金的政策功能和使用效率.因此,迫切需要对财政支农与金融支农进行整合. 2.财政支农资金与农村金融信贷的联动

财政支农资金与农村金融信贷各自为政主要表现在：一是财政部门在安排支农支出时也很少寻求金融配合；未能将两者统筹安排以发挥其杠杆效应.二是金融部门在制定信贷政策及组织信贷投放时,很少考虑财政支农政策.金融流动性过剩与投入农村的金融资金在萎缩,随着国家财政支农政策的改革,财政支农资金规模将不断扩大,如何通过财政资金的推动,引导金融信贷资金投入农村,使国家财政支农资金与农村金融信贷结合,其关键在于建立财政支农资金与农村金融信贷的联动机制,创新财政支农的资金使用方式.

财政支农资金与农村金融信贷的联动,是指由财政支农资金引发的金融机构对农业信贷的倍加式的或乘数式的信贷资金投放效果；其联动机制是指财政支农资金启动农村金融信贷资金,农村金融信贷与农村经济实体收入变动形成自发调节机制,最终引致的农村金融信贷量变化的效果[8].

考虑到财政支农资金的有限性和无偿性.在整合财政支农资金和金融支农资金时,应以财政支农资金为先导,以金融支农资金为主力.一是开发性财政支农资金应深度整合到支农金融机构之中,以有限的财政资金为先导,吸引赢利性的金融资金跟进,由财政资金充当信贷资金利息的补贴甚至本金的担保或补偿资金,发挥财政资金的乘数效应.二是非开发性财政支农资金应与支农金融机构进行浅层整合,由金融机构提供中间结算服务.

金融支农的基础工程应是让农民长智,增强其现代金融意识和运用金融资源发展经济的能力.财政支农资金来源的无偿性,政府“三农”财政资金投入的政策转变,提供了其承接农村金融信贷转嫁风险的功能.财政支农资金对金融农村资金的转嫁风险机理体现在：“即便借贷双方之间存在信息不对称,但如果企业能够提供充足的抵押,或者找到第三方为自己的贷款进行担保,也有可能增加企业的信贷契约执行激励,从而降低违约的风险,并使贷款人在违约发生后得到一定的补偿[9]”.这实际上是把农村金融信贷的风险转嫁给了财政.部分地区的农村合作经济投资担保公司就是为那些没有合格担保物的农户和小企业的贷款提供担保,既减轻了金融机构的风险,又使有发展前景的项目得到融资,借贷双方实现了双赢.

3.各地区在积极探索农村金融改革

通过文献调查发现,为加大对农业发展的支持,促进新农村建设,近年来很多地区结合本地实际,积极探索农村金融改革路径.郁南县的农村金融改革就是一个值得各地借鉴的个案.

自2009年以来,郁南县以构建信用体系为核心的农村金融改革,让该县成为全省甚至全国关注的焦点.郁南县推进农村信用体系建设主要采取“政府统筹、人行指导、部门联动、多方参与、共建共用”的模式[10],全力推进农村金融服务平台建设和金融改革创新试点.其主要做法：一是成立县级征信中心,构建强有力的农村信用体系建设组织保障机制；二是开发企业和农户非银行信用信息查询系统,构建农村信用信息跨部门采集和共享机制；三是扎实开展信用村和信用户创建工作,构建切合农村实际的农户信用评价机制；四是运用货币政策工具引导金融机构加大对县域经济的金融支持力度,构建农村信用正向激励机制.郁南县社会信用体系建设为县域经济发展创造了良好的金融生态环境,收到了明显效果.

三、政策建议

最近几年,我国有许多地区都在积极探索财政支农资金与农村金融信贷结合的方式.广东省要使财政与金融信贷支农达到理想效果,笔者认为应着力做好以下几点：

第一,加强农村信用体系建设.农村信用体系建设需要充分发挥地方政府的统筹协调作用,一方面,地方政府领导高度重视,主动加强相关部门之间的沟通协调,调动各方面力量参与农村信用体系建设.另一方面,地方政府充分发挥人民银行分支机构的专业优势,依托全国联网运行的企业和个人征信系统来保证信用信息采集、查询、管理的规范性和安全性.郁南县农村信用体系建设得以顺利推进,关键在于地方政府与人民银行分支行密切配合,形成政府统筹、人行推动、多方联动的工作格局.在总结郁南县经验的基础上,继续推进和完善农村信用体系建设,为金融机构加大对农村经济的金融支持提供有效平台.

第二,逐步以制度的形式把财政和金融信贷联合支农的重要性体现出来.除了农村扶贫救灾等应急性的财政支农资金外,尽可能把其余财政支农资金都通过对农村金融的支持,以农村金融为渠道,把财政资支农金和金融支农信贷更好地输导给农业和农村经济.

第三,财政除资金支农外,在职能及服务上支农.一是财政部门安排资金对农民进行金融意识和金融资源利用等方面知识的教育培训,使农民长智,大胆合理地利用信贷资金发展农业,二是财政部门利用掌握的数据资料提高农民的信用.2012年我省对全省进行了农村三资（资产、资源、资金）清查,对农户和村小组的土地、鱼塘、山地资源出租合同、收入等方面信息进行了登记造册,这些数据资料对提高农民的信用和金融机构向农户贷款的积极性具有很好的参考价值.

第四,制定精细明确的财政资助和补助细则,以利息补贴、税收优惠、信用担保等形式对向农民优惠贷款的金融机构给予支持和鼓励.

第五,服务农村的信用合作社、邮政银行等金融机构应创新服务,向有资产性和资源性收入的农民发放信用卡,并降低信用卡取现、转账、消费等方面的利息和手续费,使农户更便捷地使用金融资金发展农业.

第六,由政府、财政、银行等部门组成工作小组,对财政支农资金以及受财政支持的金融涉农贷款进行全过程监督,保证财政支农资金和金融信贷资金的安全、高效运行.