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摘 要 ：当前,从到各地方的政策中不难看出,促进产业结构调整、提高产业核心竞争力是产业发展的重要任务,而市场机制在资源配置过程中存在诸多局限,因此,需要重点着重分析政府对地方产业结构调整的引导作用.政府在市场经济中能够起到的作用取决于自身职能定位和政策效率,对产业结构调整的影响也必须考虑到政府行为的效率问题.
关 键 词 ：产业结构调整；政府引导；效率
中图分类号：F121.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）03-0-01
一、产业结构调整是当前经济发展中的重点任务
党的十八大报告提出,“深化改革是加快转变经济发展方式的关键.经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,更好发挥政府作用”.
所谓转变经济发展方式,主要包括三个方面：一是经济增长的动力,由原来主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口“三驾马车”协调拉动转变；二是产业结构调整,由主要依靠第二产业向依靠第一、第二、第三产业共同发展转变（从三次产业对经济增长的贡献率可以有所认识）；三是经济质量问题,由依靠资源消耗、扩大经济规模的粗放型向主要依靠科技创新、科技进步的集约型转变.
产业结构的调整包括两个方面：一是产业结构高级化,即产业总体发展水平不断提高,这主要体现在技术进步带来的高新技术产业比重不断增加；二是产业结构软化,即产业的相互融合和渗透,主要表现为高新技术产业与传统产业（工业、农业、第三产业）,尤其是资讯和服务业之间的渗透与融合.
二、政府引导产业结构调整的理论依据
由于技术、知识积累和人力资本存在外部效应,政府干预经济、减少外部性对市场主体理性决策的影响,是非常必要的.根据收益递增-不完全竞争模型,某地区的产业发展和产业结构形成,明显会受到历史和偶然事件累积过程的影响——简言之,政府行为对于地区产业结构形成和变化具有非常巨大的影响,它不仅仅取决于资源的要素禀赋.
因此,即使是在市场经济条件下,政府适当干预经济对优化产业结构、促进产业结构升级是很有必要的.一方面,政府在经济总量发展方面拥有信息优势——政府显然更有机会获得某产业的投资总量、信贷规模、国内外需求状况等重要信息,制定产业政策,对市场准入和银行信贷进行规制,并适时发布信息,可以有效避免产业趋同现象的发生,从而减少部分新的、前景非常好的产业迅速出现产能过剩的现象.另一方面,产业结构调整对技术进步非常渴望,而技术研发本身是具有外部性的行为.单个企业考虑到市场风险或者自身研发实力,更倾向于投资于技术成熟、产品市场非常明确的产业,对新技术研发显然不够投入,因此需要政府制定相关制度对此加以支持.
三、产业结构调整中的政府主要干预方式
政府干预经济的手段很多,但从作用机制来看,可以分为直接干预手段和间接干预手段.直接干预手段包括政府直接投资（主要针对稀缺资源）、设置特定产业的进入壁垒、要素或产品的价格管制等.间接干预手段包括财政、税收、金融以及其他方面的优惠或惩罚.
在引导地方产业结构调整过程中,政府需要明确自身优势和局限性,建立和维护一个相对稳定的宏观经济环境,帮助产业结构实现优化升级；同时,政府需要充分把握经济规律,协调处理好地方经济发展过程中各个市场主体的利益关系,建立高效、合理的要素价格体系,促进稀缺资源的合理配置；另外,政府要弥补市场失灵,采取措施推动技术创新和提升人力资源储备,提升本地区的产业结构和核心要素生产力.尽管政府在产业结构调整中具有重要作用,但不能取代市场机制在资源配置、产业结构优化升级方面的基础地位.目前产业结构调整过程中,地方政府因为资源禀赋的相似性或者对市场判断接近,常常会做出相似的产业发展计划或者产业政策,结果导致很多地方产业趋同.一些地方政府在在产业结构调整过程中采取不规范手段,比如土地“零价格”转让、快速审批承诺、极具吸引力的税收优惠政策等,结果却只是简单的恶性竞争,未能真正提供产业升级和转化的长期发展动力.
从宏观上考虑,政府政策主要是为产业结构调整创造有利条件,包括硬件建设和软环境提升.硬件建设主要指高水平园区建设,高水平园区是形成产业集群的不可或缺的平台,能够为承接产业转移和新兴产业发展提供便利.不仅有利于吸引外来企业,而且容易形成产业集群带来的集聚效应和规模经济效应,确保规模报酬递增的实现.园区建设需要政府提供土地支持,以及环境规划的支持,尤其是周边配套设施能否到位,将直接影响到园区招商引资能力.软环境则在于提高政策的稳定性和政府服务效率,以及强化社会商业精神和意识.
考虑到引起产业结构变化的需求和供给两方面因素,产业结构调整过程中政府政策也可以从两个角度出发.一是通过财政政策改变需求结构,从而影响产业结构：人们的需求主要受到收入的影响,政府可以通过税收和转移支付来改变个人的收入状况,从而改变其需求；对于资源性产品或者中间产品,政府可以还通过所得税、商品税影响其价格,从而改变企业的收入-成本核算,影响其需求；对于新技术产品,在市场需求不足的情况下,政府可以通过政府采购创造需求,鼓励企业进行高新技术产品的生产和研发.二是通过政策改变生产要素供给状况,从而影响产业结构：针对资本要素,财政政策可以引导资本在不同产业之间的流动,改变资本存量；财政、金融政策可以鼓励风险投资,增加资本存量；针对人力资本,以及一般意义的劳动力要素,政府一方面可以通过税收政策改变劳动力要素在不同产业的收入,引导要素流动；另一方面可以支持教育和培训,提高劳动力质量,从而提升劳动效率,推动产业结构优化升级；在技术方面,政府政策一方面可以提供资金以鼓励基础性科学技术知识的研发,另一方面也可以运用税收、补贴手段,对技术应用和新产品开发推广提供支持.
产业结构调整中,不同的政策也不是独立的,各项政策之间会产生相互影响.因此,政府需要全面考虑各项政策的效果,在产业结构调整和地区经济发展过程中发挥重要的引导和支持作用.