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[摘 要 ]县域经济具有系统性,县域经济发展需要“配套改革,整体推进”.目前,县级财政发展的乏力和滞后导致了其不能与金融实现联动,造成了县域经济发展资金的匮乏.处理好县级财政与金融的关系,实施财政金融联动,对县域经济发展具有重要意义.
[关 键 词 ] 县级财政 新型县域金融体系 县级财政金融联动 县域经济
近年来,县域经济在发展过程中遇到了诸多困难,发展资金短缺、投入严重不足则是其中之一.造成这个问题的原因是多方面的,表面上看,缺少金融信贷支持是主要的因素并因此成为人们关注的焦点.但是,隐藏在资金缺乏问题背后的另一个重要因素,却是县级财政发展的乏力和滞后.这种情况阻止了县级财政与金融的联动,影响了资金的积聚效应,造成了县域经济发展资金的匮乏.因此,探讨县级财政和金融之间的联动机制,对于加强和改善县域经济的宏观调控过程,挖掘、撬动县内外资金,推动县域经济持续健康快速发展具有十分重要的意义.
一、县域经济发展现状要求实施县级财政金融联动
主要体现在以下三个方面:
1.县域经济结构不合理,缺少吸引金融信贷的经济增长点,需要运用财政政策引导金融机构发挥作用
除东部沿海地区少数县及县级市外,当前我国县域经济仍是典型的农业经济,产业化程度低、效益差；县域工业规模和比重较小,工业增加值占GDP的比重较小,工业的主体以县属中小企业居多,管理粗放、信用差.面对县域经济发展现状,金融机构在信贷问题上表现出比较审慎的态度,致使一些工农业基础设施项目和龙头企业得不到资金支持,贻误了发展时机.作为县级财政,应根据县域经济发展规划,对重点行业、重点项目实施财政扶持,增强企业信用水平,消除金融机构对县域金融服务所持“风险大、收益低”的成见,吸引信贷支持.
2.国家金融改革向纵深化发展,导致县域金融服务萎缩,需要运用财政手段进行扶持和强化
从1998年开始,国有商业银行加大了机构改革力度,纷纷撤并基层网点,导致县域金融机构数量大幅度减少；同时国有商业银行上收审贷权,资金集中向大中型企业和城市倾斜,在一定程度上抑制了资金向县域经济投放.农业发展银行则功能单一,主要执行国家的农业补贴政策,对诸如大型农业基础设施、农业高风险投资项目支持甚少.农村信用社又面临规模小、效益差等问题,无法提供正常信贷服务.邮政储蓄只存不贷,资金全部上解,加剧了县域资金的紧张局势.在这种情况下,企业无法通过正式金融安排满足资金需求,只好求助于以民间借贷为主的非正式金融安排.同时,县域金融部门创新能力不足,固守传统的业务领域,不适应县域经济多元化、多层次的发展实际.这就要求县级政府出台相应的扶持政策,尤其是运用财政手段降低金融机构的经营成本,为各种金融机构在县域增设网点、不断创新金融业务创造条件,调动他们为县域经济发展提供金融服务的积极性.
3.大多数县级财政拮据,难以发挥财政的投融资功能,造成财政“缺位”,迫切需要金融支持
目前,大多数县级财政收入过分地依赖于农业税收入和非税收入,造成财源结构单一.随着未来逐步取消农业税等一系列农民减负政策的实施,县级财政的状况将不容乐观.另外,现行财政体制中由于分税改革引起的财权与事权不一致、上级政府层层挤压县级财政等一系列因素,进一步加剧了县级财政的困难.如此差的财政状况导致事业发展资金严重不足,县级政府向城镇基础设施建设、农业产业化、县属重点工业项目等领域倾斜的资金寥寥无几,无法解决县域经济发展过程中遇到的资金瓶颈问题,财政“缺位”现象严重,影响了县域经济发展.在这种情况下,金融信贷支持显得尤为重要.
二、县级财政金融联动的基本思路和着力点
围绕县域经济结构调整和增长方式转变,充分考虑县级财政和县域金融体系建设的现状,欲使财政金融两个手段相互促进、合力联动,应遵循以商业金融、合作金融发展为主,财政扶持政策推动为辅,实现财政资金对社会资金“以少拨多、以小博大”的基本思路,切实有效地挖掘、撬动县内外资金,推动县域经济发展.而循环的起点须是财政先行,通过财政贴息、担保、税收优惠、专项资金配套等“输血”机制,激活县域金融体系的“造血”功能,形成县域经济发展所需的资金流,从而促进县域经济发展和壮大县级财政.着力点应选在以下几个方面:
1.立足财情,推动新型县域金融体系的构建
(1)配合当地农村信用社改革改制,培植农村金融主力军.根据国家为农村信用社改革确定的“明晰产权关系,强化约束机制,增强服务功能,国家适当扶持,地方政府负责”原则,切实加快县级农村信用社改革.对进行县联社一级法人试点工作的地方,县级政府可酌情采用税收优惠和减免规费来减轻其经营成本,扩大资产规模,完善服务设施,增强抗风险能力.对信用社进行增资扩股或实行股份制银行试点的地方,县财政可拿出一部分资金与辖区内民营资本同时入股,壮大信用社实力,改善信用社资产质量.针对信用社历史包袱沉重的现状,可制定财政扶持政策,妥善处理好农村信用社的历史包袱,使其在短时间内轻装上阵,承担起支持县域经济发展的重任.
(2)创造条件,吸引活力大、又适宜县域经济发展水平和特点的股份制商业银行到县域设点经营.采取适当财政扶持政策,帮助股份制商业银行减轻营业成本,提高盈利能力.在条件具备时,可组建县域性的股份制商业银行.这种机构可由县级财政和国有商业银行、政策银行及其他股份制商业银行的县级分支机构牵头,农村信用社、企业,以及个人等均可出资,采取自主经营、自负盈亏、风险自担、自我发展的现代企业管理制度,主要服务于县域工商企业,增强银行服务地方经济发展的责任感和主动性.
(3)制定相应财政扶持政策,帮助国有商业银行和政策性银行在县域的分支机构排忧解难,最大限度地争取金融信贷支持.县级政府要帮助四大国有商业银行和农业发展银行清理大量积淀的不良贷款,在制定涉及银行贷款企业的改革改制方案时,理顺企业与银行的债权债务关系,严禁企业逃避银行债务行为.在条件允许的情况下,通过财政扶持的担保公司为企业债务提供信用担保,调动国有商业银行和政策性银行参与县域经济发展的积极性.
(4)多途径培植其他金融机构,为县域经济发展提供多样化金融服务.选择符合条件的规模企业,成立财务公司,发挥自身融集资金的能力.发挥银行机构、行业协会等对行业内企业经营资信状况熟悉的优势,创立融资租赁公司,开辟企业融资新途径.在民间资本积累较快的地方,探讨民间金融的实现形式.另外,鼓励保险公司积极从事农业保险业务,证券期货公司提供期货、期权服务,为农村经济发展提供风险管理和控制手段.县级财政在这些金融机构创建和运营过程中,可视具体情况通过税收优惠、减免规费、财政资金入股资助等措施进行扶持,帮助这些机构尽快提供多样化的金融服务.
2.借财生势,增强县域企业和居民金融借贷信用水平
县级财政应在加快信用担保体系建设方面做大量工作,解决中小企业信用状况差、信用贷款担保难的问题.可建立财政资金专户或由财政资金牵头、企业自愿入股的多形式、多层次、多元化的担保中心和担保公司,着力改善中小企业金融信贷环境.对于农村产业化建设和农村经济结构调整,县财政可联合农业发展银行的县级分支机构、农村信用联社,共同发起设立农业产业化信用贷款担保服务中心,专门为农村经济结构调整寻求金融信贷支持.探讨建立县级信用贷款再担保公司,为县域内乡镇村和行业信用贷款担保机构提供再担保服务,促进县域信用贷款担保机构体系的健康发展.县域中小企业和农村“种、养、加”大户信用水平的提高,必将促进县域金融生态建设,吸引县域金融机构信用贷款的注意力,最终形成县域经济发展资金聚集的“洼地”效应.
3.依靠金融支持,着力解决财政在县域经济发展中的“缺位”问题
依靠新型县域金融体系所带来的充裕的资金流,县级财政可以及早调整支出结构,通过择机退出一些可由社会解决的公共支出领域,有效解决重点公共基础设施和经济结构调整投入不足的现状,实现县级财政向能源、交通、农业等非竞争性政府投资支出领域的倾斜,促进县域经济的发展.
三、县级财政金融联动的配套工作
可以看出,实施县级财政金融联动,推动县域经济发展,是一项十分复杂的工程,将涉及到政府、金融业和社会各个层面,需要做大量工作,实施上下配合和社会整体推动.
1.在政府层面,应深化体制改革和加大经济结构调整力度,促进县域财力建设,为实施财政金融联动创造前提条件
实施县级财政金融联动,首先要求财政具备一定实力.为此,县级政府应深化体制改革和加大经济结构调整力度,通过加快与经济体制改革配套的行政管理体制改革步伐,撤并职能交叉、运行低效部门和层次,减少财政工资拨款人员；通过推动财政体制改革向纵深发展,积极探索文化、教育、医疗卫生和城镇社区建设的运行模式,通过吸收民营资本参与投资和经营,减轻财政支出负担,努力实现财政赢余.同时,加大县域经济结构调整力度,突出当地资源优势和产业优势,培植特色经济,提高经济运行质量和经济效益,增加县级财政收入.国家财政部门也应深化财税体制改革,建立有利于县域经济发展的财政税收体系.应按照财权与事权相一致的原则,充实县域财源.
2.在金融业层面,应调整和优化金融布局,建立有利于县域经济发展的金融体系,提高财政金融联动的效力
应针对县域经济结构调整和所有制结构调整所带来的金融需求变化,按照由金融需求决定金融供给的原则,着眼于资金回流县域尤其是农村,进行一系列的农村金融供给结构调整.人民银行、银监会、保监会和证监会应出台相应的监管政策,允许各种投资主体投资县域金融产业,鼓励和引导各种成分、各种类型的金融机构加大对县域经济的金融服务力度,消除目前县域金融服务逐步弱化的现象,尤其是解决国有商业银行机构、业务萎缩的问题,增加县域证券、租赁、信托、担保、农业保险等服务,形成有利于县域金融机构发展的有效机制.
3.在社会层面,应侧重县域企业和农村信用建设,降低财政金融风险,促进财政金融联动的良性循环.由于财政为企业和农村发展提供了各种形式的扶持,承受了担保贷款替代偿付、配套资金损失、收入减少等风险,同时,信贷金融机构也面临贷款对象的违约风险,这将使财政金融联动失去赖以持续的安全基础.因此,对县域企业和农村信用建设提出了很高的要求.一方面,要在全社会进行信用教育和征信体系建设；另一方面,要采取有效措施,提高企业发展质量和农业经济效益,增强企业和农民还贷能力.