政府财政、收入分配与扩大内需

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摘 要 ：随着经济的增长,中国居民收入总体水平上升,但受到传统发展模式限制,贫富差距在扩大,已经影响到内需消费的增长.从理论和实证角度分析目前中国政府财政与收入分配以及贫富差距的关系,结果表明,我国政府的财政收支政策尚无法达到保证社会公平性、减少贫富差距的目标,因而需要调整政府的收支政策,增加对普通公民的支付转移,加大社会福利保障的支出力度,提高居民收入在GDP中的比重,真正发挥政府财政调节社会公平性的作用,以促进经济的可持续发展.

关 键 词 ：政府财政；收入分配；贫富差距；财政收支政策；调整

中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）05-0087-05

一、引言

受金融危机的影响,我国外贸出口增长开始下降,扩大内需消费已成为保持经济可持续发展的主要路径.但受到我国传统发展模式的影响,内需消费增长缓慢,消费不足,且投资与消费不平衡.解决内需消费不足的办法就是调整收入分配以消除贫富差距,这其中政府财政应当起到主要的调节作用.实际上,政府财政的主要职能之一就是收入再分配.

目前对我国政府财政的既有研究,主要集中于财政问题本身和政府财政对经济增长的影响：蒋亚萍（2010）[1]对我国政府财政支出和经济增长的关系进行了VAR时间序列模型分析；董直庆等（2007）[2]利用Bootstrap方法对我国财政与经济增长关系进行了实证检验；刘晓红（2006）[3]从作用机制角度分析了财政支出对经济增长的影响；汪东华（2006）[4]从我国处于转型期入手对我国财政支出规模与经济增长关系进行了研究.而有关我国居民收入、贫富差距问题的现有研究则集中于对贫富差距本身和基尼系数等指标的分析.例如：陈昌兵（2007）[5]对各地区居民收入基尼系数的计算及其非参数模型分析；陈宗胜（2002）[6]关于总体基尼系数估算方法的一个建议；黄涛等（2006）[7]在地区人均GDP分布的基础上对基尼系数进行了分析.其它还有不少类似文献,但在既有文献中鲜有研究政府财政与我国收入分配以及贫富差距之间关系的学术论文.仅有的几篇从财政角度论述贫富差距的论文,如王瑞（2008）[8]和贺蕊莉（2005）[9]等均仅从定性分析与经验分析的角度加以研究,缺乏理论深度和定量分析结果的支持.

本研究通过对既有数据进行统计和计量模型分析,从理论和实证角度揭示目前中国政府财政和收入分配以及贫富差距的关系,并在此基础上提出相应政策建议,以图弥补相关研究领域的欠缺.

二、我国居民收入分配现状

1.我国居民收入水平与恩格尔系数.恩格尔系数是19世纪德国统计学家恩格尔提出的用以衡量一国居民生活水平的经济统计指标.其计算方法可以简单地表述为食品支出总额占个人消费支出总额的比重.一般而言,一个家庭越穷,家庭总支出中用来购买食物的支出比例就越大,家庭越富,家庭总支出中用来购买食物的支出比例则越小,因此恩格尔系数越小越好.根据国家统计局的资料,1978年我国农村家庭的恩格尔系数高达67.7%,城镇家庭约57.5%,平均超过60%.到2009年,中国城市家庭恩格尔系数已经下降至36.5%,农村家庭恩格尔系数也降至40.96%.图1与图2分别描述了从1978年至2009年我国城市和农村居民恩格尔系数的变化情况,两者总体上都呈现下降趋势,而且农村家庭的恩格尔系数下降要比城市家庭下降幅度显著.这些变化充分说明了我国居民总体生活水平的提高.但是,与发达国家相比,我国的居民收入仍然很低.美国2007年的恩格尔系数仅为12.7%,远远低于我国,说明其人均收入水平和生活水准大大超过我国.因此,在外贸出口减缓、内需消费无力的经济压力下,如何大力提高我国居民收入水平,进而提高内需消费,是一个重要的问题.

2. 居民可支配收入与政府财政影响之计量模型分析.除了以上的描述性统计分析,本研究对我国城市居民的可支配收入进行回归分析,期望找到与之有关联的影响因素.自变量选取了国内生产总值（GDP）、财政总收入、财政总支出以及建筑业总产值,所有的数据均来源于国家统计局和中国统计年鉴.由于本模型采用了23年的时间序列数据,故而对其进行了单位根与协整检验,检验结果显示因变量与其它自变量均无协整关系,而单位根检验显示有轻微的一阶单位根现象.故本研究将普通最小二乘法（OLS）和向量自回归（VAR）模型的分析结果均陈列在表1中,括号外面的是OLS的回归结果,括号里面的为VAR分析结果.从整体上看两种估计方法的结果差异很小.两个回归的结果均显示GDP和城市居民可支配收入之间呈现强烈的正相关,即GDP的增长或者说经济的增长可以从总体上增加居民的可支配收入.此外两个模型的结果表明,政府财政收入会对居民可支配收入产生不利影响,这主要是由于财政收入的主要来源（收入税）会减少居民的可支配收入,这一结果符合宏观经济基本理论.在财政总支出这一变量的显著性上,两个模型略有分歧,OLS的回归结果显示财政支出对因变量有明显的正相关性,而VAR显示这一正相关性的统计显著性不是很强.但不管怎样,两者的结果都说明了政府财政支出总体上对城镇居民可支配收入有着积极的作用.建筑业总产值这一变量（这里的建筑业在统计中仅包括建筑工程、基建项目等工业产业,与之相关的房地产服务业等则不包含在内,被归类在第三产业中）在两个模型的分析结果中均对城镇居民可支配收入有着显著的负相关性,表明我国现在建筑业的过度投资,已经整体上对居民收入的增长产生了不利影响.

以上分析显示了近年来我国居民收入和生活水平的总体发展情况,但是仅有恩格尔系数和居民收入模型只能说明家庭总收入的增长和总体生活水平的变化,却无法阐明我国居民收入的贫富差距和收入分配的公平性.而20世纪初意大利经济学家基尼提出的基尼系数则可以很好地解决这一问题.

三、 我国贫富差距状况

1.贫富差距与基尼系数.基尼系数是根据劳伦茨曲线所定义的判断收入分配公平程度的指标.在0和1之间变化,可以用来综合考察居民内部收入分配差异状况.基尼系数最大为“1”,表示居民之间的收入分配绝对不平等,100%的收入被一个人或一类人全部占有了；基尼系数最小等于“0”,表示居民之间的收入分配绝对平等,人与人之间收入完全平均.由于这两种绝对情况在实际生活中不可能出现,因此,基尼系数的实际数值一般介于0-1之间.国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”. 根据世界银行、联合国等机构的资料（见图3）,中国的基尼系数在1978年大约为0.304,到2000年上升至0.409,之后一直攀升,2004年为0.439,2009年在0.48左右,2010年则估计达到0.52（联合国测算）,远远超过了0.4的警戒线,已跨入收入差距悬殊行列,财富分配非常不均.

2.基尼系数与政府财政影响之GARCH模型分析.为了了解影响我国收入分配和贫富差距的原因,本研究将基尼系数作为因变量与相关变量进行回归分析.这些自变量包括政府财政支出的增长速度、财政收入的增长速度、财政收支平衡状况（将财政支出减去财政收入）以及包含了房地产服务业的整个第三产业产值.所有的数据均为时间序列年度数据,包含了2009年之前共23年的数据样本.本研究把因变量做单位根检验发现仅有不是很严重的一阶自相关,然后将基尼系数与其他所有自变量逐一做协整检验发现均无协整问题.最后决定采用GARCH模型,模型中设定为滞后一阶加以方差调整分析.

从表2中可以看出包含了商业、金融业和房地产服务业的第三产业与我国的基尼系数呈现出显著的正相关性,即对我国贫富差距的拉大起到了推动作用.首先这很符合我国的国情,表明最近几年我国富裕阶层的出现主要来自于这些第三产业部门.因此政府的税收力度应当向第三产业部门集中,不仅包括收入税也应当包含营业税和其它税种,并且适当减少从第一、第二产业部门收税的幅度.

从政府收支赤字来看,其也对我国的基尼系数有着显著的正向推动作用,表明我国政府的过度支出和基础建设投资绝对值,不能减少贫富差距,反而增加了贫富差距,说明我国政府的财政收支政策尚未达到保证社会公平的目的,因而需要调整政府的收支对象,减少一些大型基建项目的存量投入,增加对普通公民的支付转移,从而真正发挥政府财政调节社会公平性的作用.从政府支出增长速度来看,其统计量表现出严重的不显著特征,即该变量对我国基尼系数的影响不明显或者无法判断.这也从另一个角度说明我国政府的财政支出政策失去了社会调节功能,无法达到保持社会公平性减少贫富差距的目标.最后一个自变量政府收入的增长速度和基尼系数之间呈现出显著的高度正相关性,再一次表明政府的财政税收收入增长过快并且其结构不合理而对我国的贫富差距起到了拉大作用,而非调节.

3.收入分配和贫富差距的地理分布.统计显示,目前我国总人口中20%的最低收入人口占收入的份额仅为4.7%,而20%的最高收入人口占总收入的份额高达50%.这其中,除了收入份额差距和城乡居民收入差距的原因,区位因素导致的收入差距也很明显.东中西部地区居民收入差距很大.图4为世界银行根据资料数据提供的中国贫困人口的地理区位分布情况.该图利用GIS系统描绘出中国贫困率的情况,颜色越深代表贫困率越高.从图中可以明显看出西部地区贫困率很高,而低贫困率的省份都集中在东部沿海.其中江苏、浙江、福建和广东为中国贫困率最低的4个省份.

从省内贫富差距来看,也有类似的区位差异情况.中国基尼系数最低的地方是浙江,最高的地方是贵州.浙江的居民多经商,中高等收入人群庞大,而贵州个体私营经济较少.类似于贵州,甘肃、青海等地的基尼系数也都高.表明贫困率较低的发达地区贫富差距反而小于贫困率较高的西部欠发达地区.

综上所述,我国当前的贫富差距已经拉大,收入和财富的不平均分配,会直接影响到我国的内需消费,尤其会影响到中档消费品的消费.根据消费理论,低档产品的收入弹性很小,故而贫富分化可能会影响到低收入家庭的总体消费水平,但是无法明显减少其对生活必需品的需求.而高档商品会随着一批新兴富裕阶层的出现而被扩大消费.这样,既有一定的收入弹性,又不是生活必需品的一些中档商品则会成为贫富差距变动过程中的弃儿,从而影响到这些产品的消费和生产,进而影响到整体国民经济的增长.进一步说,由于贫富差距的拉大和通货膨胀,即使在居民名义收入增加的情况下,其实际收入所代表的实际购买力仍可能出现下降趋势.如何在通货膨胀与居民收入之间保持平衡,是扩大内需、实现中国经济可持续增长的一个主要问题.

四、导致贫富差距的财政与政策因素

1.政府税收的过度增长和不合理结构.目前,中国政府税收过度增长,已经导致政府收入直接对居民人均可支配收入产生了负相关性（表1中的模型分析结论）,同时也推动了贫富差距的扩大（表2中的分析结果）.过度的税收增长和土地收入,导致各级政府存下了大笔存款,据央行公布的统计数据显示,“政府存款”项目下的资金额从1999年的1785亿元上升到2008年的16963.84亿元.而居民储蓄所占份额越来越小,据人民银行统计,2007年家庭储蓄占国民收入比重仅在20%左右.美国《福布斯》杂志2009年将中国的“税负痛苦指数”排在全球第二的位置.该排名反映的并不仅仅是税赋过重问题,而是我国税制和税收收入结构,即社会上低收入水平成员的实际税负过重问题.事实上,消费者承担的相当一部分税款来自重复计收的营业税,涉及交通、建筑、金融保险、邮电通讯、文化体育、娱乐、服务业等很多方面.此外,政府的税收外财政收入过高且缺乏有效的监督管理,也是导致 “宏观税负”过重的原因.

2.政府支出的不均衡与社会保障.按发达国家的理念,政府收入中仅有一小部分是为了维持国家机器的正常运转,政府通过财政进行收入再分配是为了更加公平地将社会财富在居民中分配,因此,大量的政府收入被用于对居民的转移支付而不是政府消耗.但是目前,我国政府的支出明显偏重于政府本身的消耗和对基础设施的投入,而对福利与社会保障体系的转移支付力度不足.从表2的模型分析来看,政府财政支出的增加已经无法对减少贫富差距产生显著的作用.而在理论上,政府支出应该是减少贫富差距的重要手段.目前,公民感到税收负担重的一个重要原因,就在于财政性支出在社会福利、转化为居民服务的社会性保障设施方面还远远不够,导致了对我国税负水平的误解.换言之,“宏观税负”的高低只是一方面,其与“宏观福利”是否匹配则更为重要.如果高税负带来了高福利,或者低福利导致的低税负,都是可以接受的.瑞典等北欧国家的税负比我国重,但公众抱怨却少,主要是因为财政收入多用于民生.但是目前我国的国民纳税比例已经等同于甚至高于发达国家,而享受到的公共福利和社会保障却不足.此外,社会保障和支付转移在不同地区间的水平也不平衡,中西部地区的基本社会保障低于东部沿海地区,也进一步加剧了整体上的贫富差距. 3.政府补贴与农村收入问题.我国农村居民收入问题一直是影响贫富差距的主要因素.据统计,我国城乡人均收入差距之比已从改革开放初期的1.8：1扩大到2007年的3.33：1.在农村,社保、医保普及面小、福利低.由于我国人多地少的传统问题,农业收入无法成为农村居民收入增长的主要来源,外出劳务则面临大量的社会问题,包括社保、医保、工伤与失业保障等.而政府对农业居民的补贴明显不到位,与欧美日等发达国家相比几乎可以被完全忽略.事实上,一些发达国家对农村居民的补贴甚至超过其农业收入本身的数额.

4.政府垄断行业与收入的结构性失衡.目前国内的完全公平竞争市场还未完善.在我国从计划经济向市场经济转型的过程中,存在着行业垄断和权利寻租问题,导致垄断行业职工收入过高,而非特权、非垄断普通工商业的员工收入的低迷.某些特殊的行业和企业掌握着垄断性的权力和资源,与其他行业和企业处在不平等竞争地位,获得垄断高额利润,其主要存在于金融、电力、铁路、医疗等部门.据国家统计局统计,电力、电信、石油、金融、保险、水电气供应、烟草等国有行业的职工不足全国职工总数的8%,但工资和工资外收入总额却相当于全国职工工资总额的55%.

5.政府土地收入与房地产业资本的过度扩张.我国建筑业的扩张已经对城市人均可支配收入产生了显著的负面影响,而包含了房地产服务、开发、营销和中介的第三产业也对贫富差距的扩大起到了显著的推动作用.房地产业近10年来的过度增长,产生了极大的泡沫,在吸聚了大量社会资金、成批制造亿万富豪的同时,却使整体经济遭受重大损失.这

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五、减少贫富差距扩大内需的财政对策

1.政府税收改革与平衡课税.由于税收的增长可能会直接伤害到经济的效率,因此要积极地关注国家税收增长的问题,在考虑到税收与经济效率的同时照顾公平课税.目前我国税收对居民消费的影响主要来源于两个方面,一个是直接影响的收入税,还有一个是间接影响的消费税,消费税可以通过对价格的影响改变居民的消费需求.因此,政府在制定税收政策的时候必须同时考虑这两个方面,在尽可能不伤害经济效率的前提下,考虑到公平问题.

减税是未来税制改革目标,应进行结构性减税.居民收入税、企业增值税、营业税等税种从总体上说都应当减少.减税可以为企业创造良好的外部环境,也可以为居民收入和消费提供动力.具体可以从以下三个方面入手：

（1）对垄断性行业加大征税力度、对竞争性行业减少税收.这样有利于经济效率的提高,也有利于社会公平.对于小企业、企业的创新活动要给予税收优惠.

（2）在减税的同时,也要有结构性增税.最典型的是对资源税和对于污染环境产业的征税要增加,这样有利于产业结构调整,实现符合科学发展的外部性税收改革.

（3）实行居民收入税制度改革.尝试实行两个层面的个人所得税政策,对于针对居民劳动所得的工资收入实行较低税率,并继续加大不同收入层次的税率差距；对资本投资收入实行较高税率,在实行此项措施时可以有计划地区别对待投机资本收入和实体投资收入,对投机资本收入实行更高税率,而对实体投资收入实行相对较低税率.这样不仅可以在保障国家税收收入的情况下减少贫富差距进而促进内需,还可以抑制资本投机行为,减少证券市场风险.

2.政府支出体制改革与社会福利保障.目前的贫富差距问题会影响我国未来的发展潜力,直接抑制消费,影响经济增长,尤其会抑制贫困地区的发展,加剧地区差异.因此,收入分配政策必须调整,社会福利保障必须得到进一步的加强,这对于实现可持续发展至关重要.增加社会福利保障不仅能够帮助我们减少风险,同时还可以通过进一步的分配收入给予个人更多的机会和更多的资源,保障人民的生活水平,从而能够进一步推动内需消费的增长.

因此,政府的财政支出要向改善民生倾斜.减少体制内与体制外社会福利保障的差距,增加社会福利的公平与效率.财政支出需要建立有效机制,实现公开透明,能够发挥人代会监督作用.

（1）加强对地方政府建设项目支出的监管,充分运用PPP等新型机制,减少无效率的财政支出与浪费.目前,各级政府的政府间资源转移缺乏可预见性.在这些资源的运用过程中,需要建立更好的问责机制.加强以及上一级政府对下级政府财政资金使用的监管能力,强化人代会监督同级政府的财政收支状况,以减少无效率的财政支出与浪费.在大型基础建设项目中,可以减少政府财政的投入,转换政府的角色,使其从投资者变成监管者,充分利用新型的公私合作（PPP）模式,利用更加完善的私人融资市场,完成大型基建项目的融资、运营和管理.这样,不仅可以节省财政资金,而且可以提高效率.

（2）加大社会福利保障的支出力度.社会保障能够非常有效地减少贫困、缩小贫富差距,从而实现可持续的增长.通过进一步保障居民收入,保护居民少受各种经济风险的影响,减少收入的不平等,能够帮助我国扩大内需,进而推动增长.对于地方政府来说,提供充足的社会保障应该被放到非常重要的位置.在减少政府消耗性支出和基建投入的同时,加大对居民的支付转移,大幅度增加社会福利保障.要实质性增加城镇最低工资水平,加大对贫困人口的补贴水平.加快医保改革进程,把政府财政实质性地投入到医疗、教育、廉租房、环保等公共服务上来,解除制约消费的瓶颈,提高居民的实际购买力.同时要加快建立现代慈善组织,改革原有的组织,救助弱势群体.鼓励民间组织参与救济特困阶层.在税收上实行慈善抵税制度,给慈善捐助以鼓励.充分利用民间资源和慈善捐助,共同进行慈善事业,使其与政府行为互相补充.

3.政府的政策调控与收入分配.政府的经济性政策调控对收入分配也会产生一定影响,因此可以通过政府相关政策改革提高居民收入,减少贫富差距.在以人口红利为主的外向型经济时代,低收入曾被认为是中国经济发展的优势,然而长期的低收入,使中国的内需消费市场无法得到发展.因此,有必要大幅度提高居民收入水平.可以从几个政策层面加以完善： （1）完善中国证券和其它资本投机性市场的监管体制,防止普通公共投资者的利益受到特权机构、上市公司和暴利投机者的影响.要进一步改革新股发行制度,堵住最大的掠民通道.新股应全流通发行,减少公众股投资者的利益剥夺问题,改革新股询价制度,解决特权机构的无风险暴利、上市公司高价圈钱等弊端.要制定严格的措施,规定上市公司必须合理分红,控制新股发行节奏,逐步形成真正鼓励长期投资的环境,保障公众投资者的利益.

此外针对房地产市场中的投机行为,要出台相关政策加以限制,运用投机税收、价格上限、房屋和土地空置惩罚等多种手段,切实有效地减少房地产投机行为,阻断有关暴利渠道,进而减少普通消费者的损失.

（2）加强对垄断行业的监管,强化对中小企业的支持.从行业的角度,政府应当打破现有的行业准入导致的垄断,放开对电力、电信、金融、保险、烟草等垄断行业的准入限制,发挥市场的选择优势,减少行业之间的收入差距.从垄断收入的角度,政府必须借鉴成熟的发达国家经验,以法律的形式,对政府垄断的范围和垄断价格加以限制.从垄断行业职工收入的角度,政府对少数必须由国家垄断经营的行业,要加强对其收入分配的控制,完善国有垄断企业的治理和规范薪酬.对国有垄断企业的高管薪酬也应加以限制,以合理的分配机制鼓励职工创新.

今后国家应更多地扶持国内中小企业,开放行业的准入,通过税收、资金等给予中小企业更多的支持.

（3）在收入分配制度改革中,消除政策性因素,增加农民收入,缩小城乡收入差距.除了之前提到的强化农村社会福利保障的政策外,应在推进城市化过程中,注意解决农民收入问题.例如：积极推进户籍制度改革,减少农民进城的身份障碍；全面开展农村劳动力再就业培训制度,积极提高农村劳动力的工作素质,消除农民进城的就业障碍；深化土地制度改革,保障农民的合法财产利益.