改革开放来我国财政收支结构变迁的特征

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摘 要 ：改革开放30多年来,国家财政改革逐步深化,成为推动我国市场经济体制不断发展的动力,客观上为资源配置、收入分配、经济稳定三大职能的发挥提供了强有力的保障.本文致力于分析在改革开放30多年中我国财政收支结构的变迁规律以及存在的问题,并根据分析数据得出相关结论,并提出优化财政收支结构的对策建议,以期望对财政收支结构优化有一定的借鉴意义.

关 键 词 ：改革开放；财政收支；变迁规律

中图分类号：F812 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)02－００07－０7DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.02.02

一、引言

中国改革一直是在政府的支持和推动下进行的,财政是庶政之母.改革开放30多年来,中国经济奇迹的发生离不开财政制度的支持.农村改革、国企改革、价格改革、金融体制改革等诸多重大改革的背后,都隐含着财政的力量,没有财政的力量,很难想象改革能够进行下去.中国之所以能够在这30多年中保持了一个基本稳定的环境,财政制度的保障作用功不可没,财政政策的实施促进了经济和社会的稳定.

正是这30多年之中,财政收支结构发生了翻天覆地的变化.举凡财政收支总量和结构、和地方财政关系、财政政策等莫不如此[1].中国财政收支结构变迁的30年,有许多规律需要总结,总结规律不仅有助于进一步认清当前中国的财政问题,明确未来财政改革的发展方向,而且对于已经进入全面改革时代和改革攻坚战阶段的中国的未来发展也是有帮助的.本文采用中国统计年鉴及其他相关数据,结合我国财政改革相关政策演变,分析得出我国改革开放30年间财政收支结构的演变规律,并总结相关不足之处,提出相关对策建议.

二、我国财政收入结构变迁的特征分析

(一)财政收入总量结构变迁的特征分析

从表1可看出,从1980―2009年30年间,我国财政收入不论是在总量,还是在占GDP的比重上,无一例外的呈现出大幅度增长的态势.显现出我国财政调控经济的较强实现.

1.财政收入总量明显提升

1980年以来的30年是我国经济高速增长的30年,在经济总量不断扩大的同时,财政收入总量也随之扩大.财政收入1980年仅为1159.93亿元；1999年就突破了10000亿元,达到11444.08亿元；2009年上升至68518.30亿元,是1978年的60.5倍；其中财政收入年均增长17.28%,高于我国国内生产总值增长率（16.0%）（见表1）.从图1可看出,我国财政收入增长额从1980年至1994年较为缓慢,本文认为有两方面的原因：一是国内生产总值基础较小；二是财政收入增长率较低,除少数几年财政收入增长率在20%以上,其余各年都在20%以下.1994年至2009年财政收入增长额度呈现明显的放大,尤其是1998年以来,在明确建立公共财政框架的目标之后,随着财政税收管理能力的加强和经济的持续快速增长,我国财政收入保持了一个较快的增长,与上年相比,财政收入1998年增长了32.4%,2008年增长了20.0%,2009年增长了19.6%.从总量上看,我国财政实力得到了大幅度的增强.

2.财政收入占GDP的比重呈现出“V”型增长

从财政收入占GDP的比重来看,该指标呈现出先下降后上升的趋势,本文称为“V”型增长（见图2）.财政收入占GDP的比重主要分为两个阶段：首先,1980―1995年的下滑阶段,下滑了近14个百分点,其中1980年至1988年8年间,财政收入占GDP的比重从1980年的25.52%下降至1987年的15.67%,下滑了近10个百分点,下滑幅度最大；紧接着,财政收入占GDP的比重又从1989年的15.68%下降至1995年的10.27%,下降了5.41个百分点.其次,1996年到2009年的回升阶段,呈现出较为稳定的上升态势,到2009年财政收入占GDP的比重已达到20.12%.从总体来看,1980―2009年财政收入占GDP的比重年均增长率到17.59%,表明我国财政收入增长额高于GDP的增长额,使得我国财政实力明显增强.

(二)财政收入的结构变迁的特征分析

财政收入结构指国家财政收入由不同的征集方式形成的结构.主要有各项税收、企业收入（企业上交利润）、国有企业亏损补贴和其他收入（专项收入、行政事业性收费、罚没收入等）.1984年以前,财政收入的主要项目是税收和国营企业上交利润.实行利改税以后,国营企业上交利润改为征税制,税收逐渐成为财政收入的基本形式.1990年税收占财政收入的91%以上.企业收入如将企业亏损补贴合并冲减计算,呈负数；分析财政收入各项目在总体结构中的比例及其变化,有利于确保财政收入的集中,有效地调节收入的合理分配[2].

1978年改革开放以来,税收收入逐渐增长,企业收入逐渐减少.尤其是1994年的分税制改革,使得税收成为我国财政收入的主要形式,大大提高了我国财政收入占GDP的比重,促进了我国经济改革的顺利进行,推动了我国经济和社会的发展,保证了经济和社会的发展[3].

1.税收逐渐成为我国财政收入的支柱

1980―1984年税收收入都维持在1000亿元以下（见表2）,税收收入占财政收入的比重也保持在60%以下（见图3）,与企业收入一并成为财政收入的两大支出.由于1983年和1984年的两步利改税,调整了政府和国有企业之间的利润分配关系,使得税收收入成为最重要的财政收入形式.其中,税收收入从947.35亿元一跃增长至1985年的2040.79亿元,增长率115.42%,是改革开放30多年以来增长幅度最大的一次.从图3可看出,1985年税收收入占财政收入的比重扩大到了101.79%；从1985年利改税到1994年分税制改革这10年间,税收收入占财政收入的比重一直保持在94%以上,税收收入年均增长率为21.64%；从1994年分税制改革自今,税收收入年均增长率为18.02%,税收收入占财政收入的比重从1995年的94.73%下降至2009年的88.67%,但始终稳定在88%以上.

2.企业收入逐渐退出了财政收入体系

1978年企业收入是最重要的财政收入形式,达571.99亿元.随着财政制度的改革,企业收入逐年减少,1980年至1984年企业收入从435.24下降至276.77亿元,减少了近一倍.尤其是1984年和1985年两次利改税完成,使得政府和国企之间的利润分配关系发生了较大的变化,导致企业收入从1984年的276.77亿元跌至43.75亿元,下降了6倍之多.直到1994年分税制改革的实施进一步完善了我国税收制度,企业收入从此退出了财政收入的历史舞台.

3.企业亏损补贴不断减少

1984年和1985年的两次利改税,出现了国家对国有企业的亏损补贴这一新的财政收入项目.企业亏损补贴呈现出先上升后下降的趋势（见图4）,国有企业补贴从1986年的324.78亿元到1989年的598.88亿元呈现上升趋势（见表2）.本文认为,在市场经济发展初期,我国国有企业还不能完全适应市场经济的发展,才呈现出大面积亏损的状态；随着国企改革、财政制度的改革,到1990年出现了好转,企业亏损有了较大幅度的改观.

4.财政实力逐渐超越地方

从和地方财政关系来看,1980―2009年财政财力都发生了巨大的变化.总体上看,和地方财力都表现出增强的趋势,但和地方财力对比关系在1994年出现了较大的改变（见图5、表3）.本文以1994年为分界点,划分为两个阶段.第一个阶段是1980―1993年之间,和地方财政收入都逐年增加,但地方财政实力明显高于财政.财政收入占财政中收入的比重一直低于40%,并呈现逐年降低的态势；而地方财政收入占财政总收入的比重一直保持在60%以上,呈现逐年上升的态势,其中1993年达到最高（78.0%）.第二个阶段是1994年以后,情况发生了变化,这一年财政收入的规模开始超越地方财政收入.财政收入从957.51亿元增长至2906.50亿元,地方财政收入则从3391.44亿元下降至2311.60亿元,使得地方财政收入相对于1992年和1993年都有了明显的下降.1994年以后,和地方财政收入各自继续沿着增长的路径演进,同时财政收入占财政总收入的比重一直高于地方.在财政收入占GDP的比重逐步上升的条件下,财政的调控能力明显增强.

三、财政支出结构变迁的特征分析

(一)财政支出总量结构变迁的特征分析

从表4可看出,随着我国经济的高速发展.1980―2009年我国财政支出不论是在总量,还是在结构上均呈现出较大的变化.财政支出年均增长率超过15%.有效的保障了我国经济的高速发展、改善了人民的生活条件.

1.财政支出总量变迁的特征

1980―2009年我国财政支出呈现稳定增长.财政支出1978年1122.09亿元；1998年突破10000亿元,达到10798.18亿元；2009年达到76299.93亿元,是1980年的7.6倍.从图6可看出,至1982年以来,我国财政支出增长率虽然出现了较大幅度的波动,但总体看呈上升趋势.1980―2009年之间财政支出年均增长率达到了15.4%（见表4）,保证了我国经济建设、社会稳定以及资源的合理配置.

2.财政支出占GDP的比重呈现“V”型增长

本文以1993年为分界点,将1980年至2009年财政支出占GDP的比重分为两个阶段：第一个阶段是1980―1992年的下降阶段,财政支出占GDP的比重下降较快,从31.6%下降至11.2%；第二个阶段是1993年至今,财政支出占GDP的比重呈现上涨趋势,2009年再次达到了22.4%（见表4、图7）.

(二)财政支出结构的变迁的特征分析

财政支出结构是指各类公共支出占总公共支出的比重,它直接关系到政府动员社会资源的程度,从而直接或间接地影响社会经济结构各个方面,包括社会总供需结构、产业结构、社会事业各个方面构成等,其对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大.在经济发展的不同阶段公共支出的侧重点不同,所以应随经济的发展而不断调整,进行财政支出结构优化.一般按照政府职能对财政支出结构进行分类,并按照其分类指标进行研究：一是经济建设费,它是一种生产性支出,为私人部门的经济活动提供必要的外部条件,可以提高私人的产出能力；二是社会文教费,形成了政府对人力资本的投资；三是国防费,该支出可满足全体社会成员对于安全的消费需要,是保卫国家安全及形成和平建设环境所不可或缺的支出；四是行政管理费,是一种纯消耗性的支出,增加政府消费性支出能扩大社会总需求,提高现有生产能力的利用,进而提高利润率,对经济增长产生一定的拉动作用；五是其他支出,包括政策性补贴支出、车辆税费支出、债务利息支出、专项支出等[4].

1.经济建设费虽呈下降趋势,但仍稳居各类财政支出之首

改革开放以来,经济建设支出占财政总支出的比重虽然从1980年的58.2%降至2009年的42.0%（见图8）,但这部分支出仍然是我国财政支出的第一大项目,远远高于发达国家的水平.美国、日本、德国政府投资支出占财政支出的比重分别仅为4.9%、18.4%、4.1%.本文认为由于我国经济体制仍处于转轨时期,加之需要实施积极财政政策来刺激投资,扩大社会总需求,财政支出与解决重大经济建设问题关联度较大,生产建设型财政的痕迹还很明显.具体表现是经济建设支出比重仍较大,不仅承担水、电、道路等公共项目的投资,而且仍然包办或管理一些应当由企业、私人或市场从事的经济活动.

2.社会文教支出稳步增长,但增长速度过慢

社会文教支出在财政总支出中的比重一直是稳步增长的,社会文教支出从1980年的16.2%增长至2009年的35.3%（见图8）.但增长速度过慢,特别是1991年至2000年10年间仅增长2.6个百分点.使得我国社会保障、公共医疗卫生供给等面临着严重短缺.我国医疗卫生费用大部分都由个人负担,医疗保险覆盖面小又加剧了个人风险,家庭和个人面临着过高的医疗卫生风险.科教事业投入仍不能满足“科教兴国”战略的需要,1997―2002年国家财政性教育经费占GNP比例分别为2.5%、2.59%、2.79%、2.87%、3.19%、3.41%,低于发达国家5%左右的水平.从表5可看出,2000―2009年社会保障支出金额呈现较快的增长,从2000年的1922.37亿元增长至2009年的7606.68亿元,是2000年的3.95倍.但社会保障支出占财政总支出的比重来看,却呈现了下降的趋势,从2000年的12.10%减少至2009年的9.97%,依然没有达到国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》（网发（2002）42号）规定的15%～20%的比例.

在社会文教支出中,不管是纯公共物品,还是准公共物品都具有很强社会效应和外部效应.财政近年来虽然相对增加了这类支出,但增长速度不够快,占财政支出的份额还较小,资金需求与资金投入的缺口很大,公共物品和公共服务的供给不足,不仅不能满足这些领域本身的要求,甚至影响到国企改革、市场化程度、公民素质提高和社会稳定等方面的发展.因此,财政对社会文教事业的支持力度理应加强[5].

3.行政管理费增长过快且比重较大

行政管理费从1980年的75.53亿元增长至2008年的9795.92亿元,比重从6.1%增长至19.4%后出现下降.政管理费支出增长过快,占财政支出的比重逐年上升.我国行政管理支出占财政支出的比重在1994―2008年均超过14%（见图8）,高于市场经济国家,近两年有所下降.本文认为造成行政管理费增长的最根本原因是机构和人员编制急剧膨胀,导致财政支出结构不合理,加重了财政负担.

4.财政转移支出规模上升,但均等化和规范化不足

补助地方的形式主要有财力性转移支付和专项转移支付.其中,财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税收改革转移支付、县乡奖补转移支付等；专项转移支付包括社会保障支出、农业支出、科技支出、教育支出、医疗卫生支出等.财力性转移支付直接以实现地方政府公共服务均等化为直接目标；专项转移支付则具有各自的特定用途[6].

表6显示,1994―2007年间,财力性转移支付从99亿元上升至7125亿元；专项转移支付则从361亿元上升至6892亿元.1978年改革开放以后,我国各省级财政收支水平差距较大,例如2006年人均财政收入最高的上海市财政收入水平（8773.00元）是财政收入最低的西藏（521.86元）的16.81倍,是倒数第二低的甘肃省（543.15元）的16.15倍①.结合人均财政支出可发现,如果没有转移支付,西藏、甘肃等其他西部诸多省区都很难保证政府的正常运行.显然我国改革开放以来,财政转移支付在纠正财政纵向失衡和横向失衡中都发挥了重要的作用.

财力型转移支付规模的扩大表明财政转移支付促进地区公共服务均等化的作用正在增

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5.地方财政支出规模高于财政支出规模

从图9可得出,与地方财政支出规模大致分为四个时期：第一个时期是1980―1984年,财政支出与地方财政支出旗鼓相当；第二个时期是1985―1988年,地方财政支出是支出的1～2倍；第三个时期是1989―2005年,地方财政支出则是支出的2～3倍；第四个时期是2006年自今,地方财政支出与财政支出拉大到近4倍.

从表7可看出,1980―2009年间,财政支出占财政总支出的比重从47.4%下降至20%；地方财政支出比重则从52.6%上升至80%.地方财政收入比重偏小,支出比重过大,导致我国地方政府的债务放大,不利于地方经济稳定发展.

从财政收支对比关系来看,1980―2009年以1994年为界,可以分成两个阶段：第一阶段是1980―1993年,财政收入占财政总收入比重均低于财政支出占财政总支出的比重,地方财政收入占财政中收入的比重均高于地方财政支出占财政总支出的比重；第二阶段是1994―2009年,财政收入占财政总收入比重均高于财政支出占财政总支出的比重,地方财政收入占财政中收入的比重均低于地方财政支出占财政总支出的比重.也就是说,1994年之前,财政不如地方宽裕；1994年以后,财政的实力远远超过地方财政.

四、结论与对策

本文回顾了改革开放30多年来,我国财政收支结构的变迁规律以及未来的发展趋势,指出从1978年直至社会主义市场经济体制改革目标确定的1992年,财政改革目标渐次明确,公共财政改革蓝图开始展现,我国进行了税制改革、分税制改革、部门预算改革、政府收支分类改革等.经过改革,与市场经济相结合的财政收支体系已逐渐形成.在此过程中,我国各项收支项目有了较大幅度的增长,但仍然存在一定的问题.

从财政收入结构来看：一是优化税制结构,完善税种.在进一步深化财税体制改革的过程中应逐步合并性质相似、征收交叉的税种,特别是要合理调整直接税和间接税的比重,逐步加大直接税在税收总额中的比重.在完善税种方面,以增值税和消费税为例,对于增值税应进一步完善扣税办法,改生产型增值税为消费型增值税；对于消费税,应适当调整消费税的征税范围,对诸如酒精、汽柴油、烟花爆竹等普通消费品逐步停征消费税,同时把娱乐业扩大进来,以调节一些不适当的消费行为,对奢侈品、高档消费品和其他高消费行为,税率应提高,以实现消费税调节消费的功能和目的[7].二是从增强效益入手,推动经济较快发展以扩大财政收入基础.经济效益的提高有助于经济和财政收入更稳定、更快速地增长,因此政府部门应充分利用财政、税收等手段,鼓励企业扩大投资、加快技术改造,增强自我发展能力.三是保障社会公共需求,保持合理的财政支出结构.一方面要保障基础性需求.重点保障全社会公共需要的基础性领域经费支出,确保政府履行职能的日常运转需要；确保教育、科学、文化事业、支农支出的逐年增加；确保社会保障支出,逐步提高城镇居民最低生活保障救助标准,不断完善社会保障支出体系,维护社会稳定.另一方面要体现发展的要求.加大对战略重点项目的投入,进一步加快我国现代化基础设施体系建设,加强投资环境改造,继续加大生态环境改善投入等,保证社会经济的可持续发展.同时,发挥政府资金的导向和放大作用,调动其它资金投向社会建设和产业发展领域.四是降低非税收入比重,逐步将预算外资金纳入预算管理.目前我国政府收入分配格局还不尽合理,非税收入占财政收入比重过大,大量预算外资金游离于预算管理之外,再加上大量的制度外收入,导致我国纯税负担率不高.但国民经济总体负担率却较高,这不利于我国经济持续、健康发展.五是加强税收征管,合理确定收入计划和考核指标.财税部门要依法加强税收征管,清理和规范各种优惠政策,严格控制减免税,堵塞收入漏洞,做到应收尽收.

从财政支出来看：财政支出的结构随着经济发展而变化,相对于本国的经济发展程度而言,我国政府自身的消耗过大,而各项社会公益性支出,特别是对社会保障、医疗卫生、教育支出等方面的投入明显不足.就目前而言,我国财政支出尚不能很好地体现出它的公共性,而这恰恰是公共财政的本质要求.坚持公共财政的方向,也就意味着要压缩政府本身的消耗,增加社会公益性支出,以体现更强的公共性.因此,在当前讨论优化财政支出结构问题,关键不在于财政支出要获取更多的直接经济效益,而在于改善民生,在于保证财政支出的“四个倾斜”：向教育事业发展倾斜,向卫生事业发展倾斜,向就业和社会保障倾斜,以及本文尚未涉入的向资源节约和环境保护倾斜.最后还应加上“一个节减”,即节减政府的直接投资和行政事业经费,打造高绩效的服务型政府,这才是当前财政支出结构优化的出路所在.